Giovedì 12 maggio 2016, la Camera dei Deputati ha approvato il disegno di legge sul contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato.
Il testo ora passa al Senato.
La novità principale rispetto al testo base licenziato dalle Commissioni riunite VIII e XIII della Camera dei è l’emendamento che salva dal divieto del consumo di suolo i piani urbanistici attuativi per i quali i soggetti interessati abbiano presentato istanza per l’approvazione prima dell’entrata in vigore della legge.
L’originario Ddl sul consumo del suolo presentato dal Governo alla Camera faceva salvi nel periodo transitorio solo i procedimenti in corso relativi ai titoli abilitativi presentati da privati prima dell’entrata in vigore della legge; quindi modifiche successive intervenute in Commissione estendevano la sanatoria ai piani attuativi approvati; infine, il testo arrivato in Aula allargava la deroga a quelli anche solo adottati.
Ora basta la semplice istanza del privato.
Secondo le associazioni ambientaliste, questa disposizione indebolisce l’efficacia della legge e rischia di aggravare e accelerare il consumo di suolo.
Al di là delle polemiche, un provvedimento nazionale per la salvaguardia del suolo, in particolare destinato a uso agricolo, lo si aspetta da più di dieci anni ed è indispensabile per concretizzare l’obiettivo Ue del consumo netto di suolo zero (no net land take) nel 2050, che consente l’occupazione di spazi liberi purché a saldo zero, de-sigillando o ripristinando ad usi agricoli o semi-naturali aree di pari superficie in precedenza urbanizzate e impermeabilizzate.
Finalità
La legge detta princìpi fondamentali per la valorizzazione e la tutela del suolo, con particolare riguardo alle superfici agricole e alle aree sottoposte a tutela paesaggistica, al fine di promuovere e tutelare l’attività agricola, il paesaggio e l’ambiente, nonché di contenere il consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile che esplica funzioni e produce servizi ecosistemici, anche in funzione della prevenzione e della mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico e delle strategie di adattamento ai cambiamenti climatici.
Particolare novità nell’ambito del riuso e della rigenerazione urbana, è la previsione, salve le disposizioni regionali di maggiore tutela delle aree inedificate, in base alla quale il consumo di suolo è consentito esclusivamente nei casi in cui non esistono alternative consistenti nel riuso delle aree già urbanizzate e nella loro rigenerazione.
Nell’ambito delle procedure di valutazione d’impatto ambientale, di valutazione ambientale strategica e di verifica di assoggettabilità delle opere pubbliche diverse dalle infrastrutture e dagli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale, l’obbligo della priorità del riuso comporta la necessità di una valutazione delle alternative di localizzazione che non determinino consumo di suolo inedificato.
La medesima valutazione deve risultare dall’atto di approvazione della progettazione definitiva di opere pubbliche non soggette a VIA, VAS e alla verifica di assoggettabilità.
La pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica dovrà adeguarsi alle norme per il contenimento del consumo del suolo e del riuso.
Le politiche di sviluppo territoriale nazionali e regionali dovranno favorire la destinazione agricola e l’utilizzo di pratiche agricole anche negli spazi liberi delle aree urbanizzate e perseguire la tutela e la valorizzazione dell’attività agricola attraverso la riduzione del consumo di suolo.
Le definizioni indicate nella legge
Suolo: lo strato superiore della crosta terrestre formato da componenti minerali, organici, acqua, aria e organismi viventi che costituisce una risorsa ambientale non rinnovabile.
Superficie agricola, naturale e se-minaturale: i terreni qualificati come agricoli dagli strumenti urbanistici, nonché le superfici, anche in area urbanizzata, allo stato di fatto non impermeabilizzate, dove lo strato superficiale del suolo non sia stato coperto artificialmente, scavato o rimosso.
Consumo di suolo: l’incremento annuale netto della superficie oggetto di impermeabilizzazione del suolo, nonché di interventi di copertura artificiale, scavo o rimozione del suolo non connessi all’attività agricola.
Impermeabilizzazione del suolo: il cambiamento della natura o della copertura del suolo che ne elimina la permeabilità, anche attraverso la sua compattazione dovuta alla presenza di infrastrutture, manufatti, depositi permanenti di materiale o passaggio di mezzi di trasporto.
Copertura artificiale del suolo: la copertura permanente della superficie terrestre con materiali artificiali o la sua alterazione biofisica per la realizzazione di edifici, capannoni, infrastrutture di trasporto, piazzali, parcheggi, piste, banchine, moli, cortili, serre, altre aree pavimentate, impermeabilizzate o in terra battuta, campi fotovoltaici, aree estrattive non ri-naturalizzate, discariche, cantieri, interventi di scavo o di rimozione del suolo.
Rigenerazione urbana: un insieme coordinato di interventi urbanistici, edilizi e socio-economici nelle aree urbanizzate che persegua l’obiettivo della sostituzione e del riuso in un’ottica di sostenibilità ambientale, di contenimento del consumo di suolo, di localizzazione dei nuovi interventi di trasformazione nelle aree già edificate, di innalzamento del potenziale ecologico-ambientale e di rilancio della città pubblica attraverso la realizzazione di adeguati servizi primari e secondari.
Mitigazione: l’adozione di misure tese a mantenere le funzioni del suolo e a ridurre gli effetti negativi diretti o indiretti sull’ambiente e sul benessere umano.
Compensazione: l’adozione di misure dirette a recuperare, ripristinare o migliorare le funzioni del suolo già impermeabilizzato attraverso la de-impermeabilizzazione e al ripristino delle condizioni di naturalità del suolo.
Decreti attuativi e competenze: il ruolo delle Regioni e l’intervento sostitutivo dello Stato
Per definire la riduzione progressiva, in termini quantitativi, di consumo del suolo a livello nazionale, in coerenza con gli obiettivi stabiliti dall’Unione europea, la legge prevede una procedura condivisa tra Governo e Enti locali, da concretizzarsi in una serie di passaggi operativi e interventi sostitutivi dello Stato, in caso di inadempienza delle Regioni.
Il primo passo sarà un decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, con il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, acquisito il parere della Conferenza unificata Stato-Regioni, che dovrà deliberare sui criteri e le modalità per la definizione della riduzione, tenendo conto, in particolare, delle specificità territoriali, delle caratteristiche qualitative dei suoli e delle loro funzioni ecosistemiche, delle produzioni agricole in funzione della sicurezza alimentare, della tipicità agroalimentare, dell’estensione e localizzazione delle aree agricole rispetto alle aree urbane e periurbane, dello stato della pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica, dell’esigenza di realizzare infrastrutture e opere pubbliche, dell’estensione del suolo già edificato e della presenza di edifici inutilizzati.
Priorità del riuso attraverso gli strumenti della pianificazione urbanistica
Le regioni, nell’ambito delle proprie competenze, dovranno dettare disposizioni per orientare l’iniziativa dei comuni a strategie di rigenerazione urbana anche mediante l’individuazione negli strumenti di pianificazione degli ambiti urbanistici da sottoporre prioritariamente a interventi di ristrutturazione urbanistica e di rinnovo edilizio, prevedendo l’incremento e il miglioramento della dotazione dei servizi, l’innalzamento del potenziale ecologico e ambientale, la realizzazione di residenza sociale.
Per questo obiettivo, si dovranno applicare strumenti di perequazione, compensazione e incentivazione urbanistica purché non determinino consumo di suolo agricolo e siano attuati esclusivamente in ambiti definiti e pianificati di territorio urbanizzato.
In assenza di disposizioni regionali, il Governo emanerà norme uniformi applicabili fino all’entrata in vigore delle disposizioni regionali.
Anche a livello comunale, si applica il criterio sostitutivo: se un comune non procederà entro termini certi, all’individuazione delle aree, la regione procederà in via sostitutiva, previa diffida; nel frattempo, nel territorio del comune inadempiente sarà vietata la realizzazione di interventi edificatori privati, sia residenziali sia di servizi sia di attività produttive, comportanti, anche solo parzialmente, consumo di suolo.
Anche in mancanza di diffida da parte della regione, il divieto si applicherà decorsi sei mesi dalla scadenza del termine.
I compendi agricoli neo-rurali periurbani
La legge introduce il concetto di “compendio agricolo neo-rurale periurbano” definito come “insediamento rurale oggetto dell’attività di recupero e riqualificazione che viene dotato di tutti i servizi urbanistici e delle nuove tecnologie di comunicazione e trasmissione dati”.
Si tratta di riqualificare gli insediamenti rurali attraverso il recupero edilizio, inclusa la demolizione e la ricostruzione di fabbricati esistenti, unitamente al recupero del patrimonio agricolo e ambientale.
Gli interventi edilizi complessivamente realizzati non possono superare la consistenza complessiva delle volumetrie esistenti né comportare maggior consumo di suolo all’interno del compendio agricolo al momento della presentazione del progetto all’ente territoriale competente.
I fabbricati dismessi che non hanno interesse storico o paesaggistico potranno essere demoliti e le consistenze volumetriche oggetto di demolizione, dovutamente certificate e accertate dal comune, potranno essere riassegnate per nuovi fabbricati, da realizzarsi con tipologie, morfologie e scelte materiche ed estetiche tali da consentire un inserimento paesaggistico adeguato e migliorativo rispetto al contesto dell’intervento, secondo i criteri stabiliti dall’ente territoriale competente.
I compendi agricoli neorurali periurbani, in conformità ai Pgt, potranno avere le seguenti destinazioni d’uso:
- attività amministrative e direzionali;
- servizi ludico-ricreativi;
- servizi turistico-ricettivi;
- servizi dedicati all’istruzione;
- servizi medici e di cura;
- servizi sociali;
- attività di vendita diretta dei prodotti agricoli od ambientali locali;
- altre attività non comprese nell’elenco ma considerate rilevanti per lo sviluppo economico sostenibile del territorio.
Saranno comunque escluse le seguenti destinazioni d’uso:
a) residenziale, ad esclusione delle necessità abitative connesse alle attività lavorative svolte nel compendio agricolo;
b) produttiva di tipo industriale o artigianale.
Il progetto di compendio agricolo neorurale periurbano dovrà prevedere interventi di mitigazione e compensazione volti a mantenere e valorizzare il paesaggio, l’economia locale e l’ambiente, ed essere accompagnato dall’impegno a trascrivere il vincolo a conservare indivisa la superficie del compendio per almeno venti anni, durante i quali, la proprietà del compendio agricolo può essere ceduta solo integralmente.
Nel caso di successione, il compendio agricolo neorurale periurbano sarà considerato come un bene indivisibile sino alla decorrenza del ventesimo anno dalla trascrizione nei registri immobiliari.
Divieto di mutamento di destinazione delle superfici agricole destinatarie di fondi Ue
Per le superfici agricole in favore delle quali sono stati erogati aiuti dell’Unione europea previsti dalla politica agricola comune o dalla politica di sviluppo rurale saranno vietati, per almeno cinque anni dall’ultima erogazione:
- usi diversi da quello agricolo e la adozione di atti amministrativi finalizzati al cambiamento della destinazione d’uso;
- interventi di trasformazione urbanistica nonché quelli di trasformazione edilizia non funzionali all’attività agricola, ad eccezione della realizzazione di opere pubbliche.
Negli atti di trasferimento della proprietà e in tutti i negozi aventi ad oggetto la modifica soggettiva nella conduzione della superficie agricola (esclusi gli atti di trasferimento dei diritti derivanti da procedure esecutive e concorsuali), deve essere espressamente richiamato tale vincolo.
Nel caso di violazione del divieto, il comune applica al trasgressore la sanzione amministrativa pecuniaria di importo non inferiore a 5.000 euro e non superiore a 50.000 euro e la sanzione accessoria della demolizione delle opere eventualmente costruite e del ripristino dello stato dei luoghi.
Registro dei comuni virtuosi e misure di incentivazione
Presso il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali sarà istituito un registro in cui saranno iscritti i comuni che hanno adeguato gli strumenti urbanistici comunali, nei quali non è previsto consumo di suolo o è prevista una riduzione del consumo di suolo superiore alla ripartizione concordata a livello regionale. Ai comuni iscritti nel registro sarà attribuita priorità nella concessione di finanziamenti statali e regionali per gli interventi di rigenerazione urbana.
Lo stesso ordine di priorità sarà attribuito ai soggetti privati, singoli o associati, che intendono realizzare il recupero di edifici e di infrastrutture rurali nei nuclei abitati rurali. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono adottare misure di semplificazione e misure di incentivazione, anche di natura fiscale, per il recupero del patrimonio edilizio esistente.
Regime transitorio di tre anni: il consumo di suolo rientra dalla finestra (spalancata)
Dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino alla adozione del decreto attuativo e comunque non oltre il termine di tre anni, non sarà consentito il consumo di suolo tranne che per i lavori e le opere l’istanza dei cui titoli abilitativi è stata presentata da privati prima dell’entrata in vigore della legge, fatti salvi i procedimenti in corso relativi ai titoli abilitativi edilizi aventi ad oggetto il consumo di suolo inedificato, nonché gli interventi ed i programmi di trasformazione previsti nei piani attuativi adottati prima della entrata in vigore della legge e le relative opere pubbliche derivanti dalle obbligazioni di convenzione urbanistica.
Dopo i tre anni, non sarà consentito il consumo di suolo in misura superiore al 50 % della media di consumo di suolo dei cinque anni antecedenti.
(Articolo di Giorgio Tacconi, pubblicato con questo titolo il 12 maggio 2016 sul sito “Ingegneri.info”)
Giorgio Tacconi è nato a Milano nel 1956, è laureato in giurisprudenza e svolge come libero professionista attività di comunicazione, informazione e consulenza tecnico-giuridica in tema di sicurezza negli ambienti di lavoro, tutela dell’ambiente e sostenibilità, responsabilità sociale d’impresa.
Ha collaborato come autore di testi, siti e banche dati con Cedis, McGrawHill, Eco-comm, De Agostini, Rcs, Conde Nast, LifeGate, Sistemi Editoriali, Giappichelli.
