Il vigente articolo 64 della Costituzione dispone testualmente:
Art. 64.
Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti.
Le sedute sono pubbliche; tuttavia ciascuna delle due Camere e il Parlamento a Camere riunite possono deliberare di adunarsi in seduta segreta.
Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale.
I membri del Governo, anche se non fanno parte delle Camere, hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute. Devono essere sentiti ogni volta che lo richiedono.
Il disegno di legge costituzionale S 1429, presentato dal Presidente Renzi e dal Ministro Boschi, prevedeva la seguente modifica riguardante l’art. 64, contenuta al 6° comma dell’art. 32:
CAPO VI
Art. 32. DISPOSIZIONI FINALI
(Disposizioni consequenziali e di coordinamento)
6. All’articolo 64 della Costituzione, il quarto comma è sostituito dal seguente: «I membri del Governo hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute delle Camere. Devono essere sentiti ogni volta che lo richiedono».
Il disegno di legge si componeva di 35 articoli che modificavano 44 articoli della Costituzione.
Il testo finale approvato si compone invece di 41 articoli che hanno modificato 47 articoli della Costituzione: quello dedicato alla modifica apportata è diventato l’articolo 6 che ha il seguente testo:
Art. 6.
(Modifiche all’articolo 64 della Costituzione).
1. All’articolo 64 della Costituzione sono apportate le seguenti modificazioni:
a) dopo il primo comma è inserito il seguente:
«I regolamenti delle Camere garantiscono i diritti delle minoranze parlamentari.
Il regolamento della Camera dei deputati disciplina lo statuto delle opposizioni»;
b) il quarto comma è sostituito dal seguente:
«I membri del Governo hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute delle Camere.
Devono essere sentiti ogni volta che lo richiedono»;
c) è aggiunto, in fine, il seguente comma:
«I membri del Parlamento hanno il dovere di partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori delle Commissioni».
Con riferimento all’art. 6 le schede di lettura del testo di legge costituzionale definitivamente approvato (pubblicato sulla G.U. n. 88 del 15 aprile 2016) dedicano un apposito paragrafo all’argomento e riportano le seguenti precisazioni: «L’articolo 6 introduce due nuovi commi all’articolo 64 della Costituzione (secondo e sesto comma) e reca una modifica al quinto comma. Fatta eccezione per quest’ultima, le novità sostanziali sono state introdotte nel corso dell’esame parlamentare.
In primo luogo, è inserita una nuova disposizione (secondo comma) che attribuisce ai regolamenti parlamentari la garanzia dei diritti delle minoranze parlamentari, mentre è assegnata al solo regolamento della Camera la disciplina dello Statuto dell’opposizione.
Il nuovo sesto comma dell’art. 64 Cost., “costituzionalizzando” quanto attualmente previsto da specifiche disposizioni dei Regolamenti della Camera e del Senato, sancisce inoltre il dovere, per i membri del Parlamento, di partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori delle Commissioni.
Si rammenta che, in base a quanto previsto dalle disposizioni transitorie di cui all’articolo 38, co. 8, i regolamenti parlamentari attualmente vigenti continuano ad applicarsi, in quanto compatibili, fino all’adeguamento alla riforma costituzionale intrapreso dalle Camere nella loro autonomia regolamentare.
Non sono invece oggetto di modifica: il primo comma dell’art. 64 Cost., che attribuisce a ciascuna Camera l’adozione del proprio regolamento a maggioranza assoluta dei componenti, fondando l’autonomia regolamentare delle Camere e ponendo una riserva di regolamento; i vigenti secondo e terzo comma, che riguardano, rispettivamente, la pubblicità dei lavori delle Camere ed il relativo quorum deliberativo e costitutivo.
La tutela dei diritti delle minoranze parlamentari e lo statuto delle opposizioni
Viene espressamente prevista, nella Carta costituzionale, la garanzia dei diritti delle minoranze parlamentari, da attuare secondo i regolamenti delle Camere.
Al regolamento della Camera è affidata inoltre la disciplina dello statuto delle opposizioni.
Nel corso dell’esame in prima lettura al Senato è stato introdotto tale nuovo secondo comma all’art. 64 Cost., non presente nel disegno di legge del Governo e poi modificato, per alcuni aspetti, dalla Camera.
Su proposta dei relatori in Commissione Affari costituzionali del Senato, era stata introdotta, nel corso dell’esame in sede referente, una previsione (nuovo secondo comma art. 64 Cost.) che rimetteva al solo Regolamento della Camera dei deputati la garanzia dei diritti delle minoranze parlamentari.
La formulazione della disposizione è stata poi ulteriormente modificata al Senato, nel corso della discussione in Assemblea, al fine di prevedere che la suddetta garanzia dei diritti delle minoranze parlamentari andasse assicurata non solo dal regolamento della Camera ma anche da quello del Senato.
Nel corso dell’esame alla Camera (in sede referente presso la I Commissione) è stata poi aggiunta la previsione relativa allo Statuto delle opposizioni, da disciplinare con modifiche al regolamento della Camera.
La modifica costituzionale introduce così in Costituzione il richiamo alle “opposizioni” ed alle “minoranze” lasciando ai regolamenti parlamentari la declinazione in concreto delle forme e delle modalità in cui si esplicano i relativi diritti.
La Costituzione attualmente non menziona “l’opposizione” ma si limita ad intervenire, in particolare, prescrivendo la formazione delle commissioni in maniera proporzionale alla consistenza dei gruppi o richiedendo maggioranze qualificate, per particolari delibere, implicanti il superamento della maggioranza semplice ordinariamente prevista dall’art. 64, terzo comma, della Costituzione.
La tutela del contraddittorio e della rappresentanza delle minoranze è così demandata alla fonte regolamentare parlamentare, quale sede naturale di determinazione delle conseguenze procedurali che, nei vari ambiti, facciano seguito ad istanze e proposte formulate dalle minoranze parlamentari.
Nel nuovo testo costituzionale, inoltre, alla tutela delle minoranze si affianca una specifica garanzia nei confronti delle opposizioni, ma solamente alla Camera dei deputati, nel presupposto che essa si avvia ad essere l’unica Camera “politica” di natura elettiva diretta, competente a votare la fiducia al Governo.
Il riferimento, nel nuovo secondo comma dell’art. 64, è dunque, al primo periodo, ai diritti “delle minoranze” parlamentari – garantiti sia alla Camera, sia al Senato – e, al secondo periodo, a quelli “delle opposizioni”, la cui tutela è prevista per la sola Camera.
Giova altresì ricordare, in proposito, che sia il nuovo art. 72 (Commissioni in sede deliberante) sia il nuovo art. 82 (Commissioni d’inchiesta) prevedono che la composizione di tali organi dovranno rispecchiare solo alla Camera dei deputati la proporzione dei gruppi parlamentari, lasciando impregiudicate le possibilità di articolazione interna del Senato.
Dal silenzio sul punto deriva che al Senato il modello prescelto è suscettibile di riproporre criteri di composizione politica, seppure mediati dal criterio della rappresentanza territoriale, come è stato evidenziato nel corso dei lavori parlamentari, anche se ciò potrebbe non avvenire necessariamente, non potendosi in linea teorica escludere che il nuovo regolamento del Senato intervenga sulla disciplina dei gruppi, da una parte individuando criteri anche differenti da quelli numerici per la loro costituzione, dall’altra parte consentendo anche forme di aggregazione correlate ad elementi territoriali (oltre che politici o in alternativa a questi).
Le differenze tra Senato e Camera sono dunque riconducibili a due principali ordini di motivi.
La prima differenza è dovuta al fatto che alla Camera spetta la titolarità in via esclusiva del rapporto di fiducia con il Governo.
Non può quindi parlarsi, in senso tecnico, di “opposizione” in un ramo del Parlamento, come il Senato, che non vota la fiducia.
I riferimenti ai gruppi parlamentari, inoltre, contenuti nel nuovo testo costituzionale, come modificato dalla legge di riforma (art. 72, quarto comma, Cost., sulla composizione delle Commissioni in sede legislativa e art. 82, secondo comma, Cost., sulla composizione delle Commissioni di inchiesta), riguardano esplicitamente solo la Camera dei deputati.
Tale impostazione appare riconducibile alla peculiarità della configurazione e della composizione del nuovo Senato, il cui concreto assetto potrà essere definito solo dopo l’approvazione del nuovo Regolamento e lo svolgimento delle prime elezioni da parte dei consigli regionali.
Per quanto riguarda la disciplina dello “statuto delle opposizioni”, attribuita al regolamento della Camera, la finalità della norma sembra riconducibile, in via generale, all’esigenza di assicurare “copertura” o “rango” costituzionale ai princìpi regolamentari che, a vario titolo, si qualificano come statuto delle opposizioni.
Com’è noto per “opposizione parlamentare” si è soliti intendere quella minoranza che si è opposta all’investitura di un determinato governo al momento dell’instaurazione o della conferma del rapporto fiduciario.
La declinazione al plurale del termine “opposizione” parrebbe escludere una tutela solo dell’opposizione più numerosa (schema, questo ultimo, più proprio di un modello bipartito o bipolare, tipo, per intendersi, “Westminster”) e sembrerebbe pertanto ritenersi diretta verso la definizione di uno “statuto” di tutti i gruppi parlamentari di opposizione.
Ciò non esclude una modulazione differente dei diritti di ciascun gruppo di opposizione sulla base della composizione numerica ovvero di altri elementi (è stata altresì ipotizzata la possibilità di prevedere una tutela “rafforzata” per il gruppo parlamentare del partito politico che ha preso parte al ballottaggio, sulla base del nuovo sistema elettorale dettato dalla legge n. 52 del 2015, cd. Italicum).
Allo stato, i regolamenti parlamentari contengono una serie di disposizioni specificamente riferite alle minoranze o alle opposizioni (ad esempio, ai fini della programmazione dei lavori, della nomina di relatori di minoranza) e in tale direzione si sono mosse le recenti proposte di modifica regolamentare.
Il tema ha anche un suo svolgimento a livello legislativo (così, a titolo esemplificativo, il presidente del Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica eletto tra i componenti appartenenti “ai gruppi di opposizione” a maggioranza assoluta dei componenti ai sensi dell’art. 30 della legge 124 del 2007).
Si ricorda infine che – all’articolo 73 della Costituzione – viene introdotta nell’ordinamento la facoltà di “impugnazione preventiva” delle leggi elettorali della Camera e del Senato dinanzi alla Corte costituzionale da parte di un determinato quorum di deputati o senatori (rispettivamente un quarto e un terzo dei componenti), prima della loro pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.
Le riforme regolamentari in discussione alla Camera
Nel corso della XVII Legislatura, presso la Giunta per il regolamento della Camera sono oggetto di esame proposte di riforma regolamentare in materia di procedimento legislativo, urgenza, questione di fiducia.
Nella seduta dell’8 gennaio 2014 è stato adottato un testo base cui sono state presentate proposte emendative.
Il testo prevede, in particolare, un rafforzamento delle garanzie poste a tutela dei gruppi di opposizione, con un complesso di interventi volto a rafforzare l’attuale statuto dell’opposizione.
In primo luogo, si prevede la convocazione obbligatoria della Giunta per il Regolamento su richiesta di uno o più presidenti di Gruppo che rappresentino un terzo dei membri della Camera.
Diverse disposizioni sono poi volte a garantire l’effettivo esame degli argomenti inseriti nel calendario su richiesta dei Gruppi di opposizione.
Diverse previsioni, che solo in parte costituiscono codificazioni di prassi vigenti, sono poi finalizzate a inibire alla maggioranza l’utilizzazione di strumenti regolamentari che abbiano l’effetto di impedire, direttamente o indirettamente, l’effettivo esame dei progetti di legge dell’opposizione (ad esempio, modificandone il contenuto).
In sostanza, le modifiche proposte sono dirette a ottenere che un progetto di legge inserito nel calendario in quota opposizione sia effettivamente esaminato dall’Assemblea: da un lato, si scoraggiano condotte dilatorie da parte della maggioranza, prevedendo che un argomento non esaminato sia iscritto nei successivi calendari al di fuori della quota opposizione; dall’altro, si garantisce che l’Assemblea esamini il testo originario, impedendo alla maggioranza di snaturarne il contenuto contro la volontà del Gruppo di opposizione proponente (ferma restando, naturalmente, la possibilità che il provvedimento sia modificato o respinto in Assemblea).
In correlazione con quanto proposto in materia di progetti di legge, anche per le mozioni in quota opposizione vengono previste norma atte a garantire l’effettività dell’esame.
Sempre al fine di tutelare la ratio iniziale dei testi dell’opposizione e di non consentire che le disposizioni regolamentari siano vanificate dalla maggioranza, è stata ipotizzata una previsione di carattere generale in virtù della quale non sono ammesse proposte emendative, né richieste di votazione per parti separate sui testi alternativi del relatore di minoranza.
Specifiche disposizioni a tutela dell’opposizione sono infine proposte riguardo alla disciplina della dichiarazione d’urgenza dei progetti di legge (garanzia di un progetto di legge urgente per l’opposizione se la maggioranza raggiunge il tetto massimo di urgenze dichiarabili in un programma, tempo contingentato maggiore all’opposizione: articolo 69) e delle attività conoscitive delle Commissioni (con l’attribuzione ad una minoranza qualificata di membri dell’opposizione della facoltà di richiedere l’audizione dei candidati a nomine governative e lo svolgimento di indagini conoscitive: artt. 143, comma 4, e 144, comma 1-bis).
Il dovere di partecipazione alle sedute
Restano fermi, come si è detto, i vigenti commi secondo e terzo dell’art. 64 Cost. (ora rispettivamente terzo e quarto) relativi, rispettivamente, alla pubblicità delle sedute ed ai quorum per le deliberazioni.
Al comma quinto viene mutata la formulazione prevedendo che i membri del Governo hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute delle Camere.
Devono essere sentiti ogni volta che lo richiedono.
Rispetto al testo vigente viene dunque soppressa la previsione per cui il diritto in questione (e l’obbligo, se richiesti) riguarda i membri del Governo “anche se non fanno parte delle Camere”.
Tale modifica non assume peraltro portata normativa innovativa, in quanto la previsione soppressa resta comunque implicita nel nuovo testo. Essa assume peraltro rilievo nel momento in cui viene mantenuto il riferimento sia alla Camera che al Senato; in molte altre disposizioni costituzionali, infatti, il riferimento ad entrambe le Camere è stato sostituito con il riferimento alla sola Camera dei deputati.
Lo stesso vale per la nuova previsione – inserita nel testo costituzionale – in base alla quale i parlamentari hanno l’obbligo di partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori delle Commissioni (nuovo sesto comma dell’art. 64 Cost.).
Tale previsione inserisce in Costituzione quanto già disposto, per i deputati, dall’articolo 48-bis del Regolamento della Camera e, per i senatori, dall’articolo 1, comma 2, del Regolamento del Senato e disciplinato nel complesso, per i profili applicativi, da deliberazioni dell’Ufficio di Presidenza (Camera) e del Consiglio di Presidenza (Senato) e da altri atti “interni”.
Chiaramente, in sede attuativa e di programmazione dei lavori, andrà tenuto conto del fatto che i nuovi senatori svolgono al contempo la carica di consigliere regionale o di sindaco, in base alla nuova disciplina dettata dall’art. 57 della Costituzione, come modificato.
La previsione costituzionale riguardante l’obbligo di partecipazione alle sedute, riferita ai componenti sia della Camera sia del Senato, presuppone in ogni modo che nel nuovo Senato permanga l’articolazione in Commissioni (anche se non è escluso che – con il nuovo Regolamento ed alla luce della mutata composizione del Senato – le Commissioni possano, ad esempio, essere ridotte nel numero, con un accorpamento per materia o per funzione o per procedimento).
In particolare, l’articolo 48-bis Reg. Camera prevede che:
“1. È dovere dei deputati partecipare ai lavori della Camera.
2. L’Ufficio di Presidenza determina, con propria deliberazione, le forme e i criteri per la verifica della presenza dei deputati alle sedute dell’Assemblea, delle Giunte e delle Commissioni.
3. L’Ufficio di Presidenza determina, con la deliberazione di cui al comma 2, le ritenute da effettuarsi sulla diaria, erogata a titolo di rimborso delle spese di soggiorno a Roma, per le assenze dalle sedute dell’Assemblea, delle Giunte e delle Commissioni. L’Ufficio di Presidenza determina altresì le cause ammesse di assenza per le quali non si dà luogo a trattenuta”.
L’articolo 1, comma 2, Reg. Senato recita “I Senatori hanno il dovere di partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori delle Commissioni”.
LE RAGIONI DEL SÌ
Dal sito Basta un Sì
Articolo 64: credibilità e partecipazione
Il disposto dell’articolo 64 è molto denso, e contiene, già nei suoi originari quattro commi, alcune importanti previsioni.
Il vecchio articolo 64 disciplinava il meccanismo di adozione dei regolamenti delle due camere, le modalità di svolgimento – pubblico o privato – delle sedute, il quorum necessario per la validità delle deliberazioni nonché il diritto dei membri del Governo di assistere alle sedute.
Tutto ciò rimane invariato.
Piuttosto la revisione costituzionale prevede l’aggiunta di due commi: il secondo ed il quinto.
Potrà sembrare strano, ma questi due commi innovano profondamente il disposto dell’articolo 64, nell’ottica di imprimere in Costituzione due principi imprescindibili per qualunque società: credibilità e partecipazione.
Guardata nel complesso, tutta la riforma costituzionale risulta pervasa dall’intenzione di conferire nuovamente credibilità alle istituzioni, e l’integrazione operata sul disposto dell’articolo 64 costituisce un ottimo esempio di come questo obiettivo sarà raggiunto.
Il nuovo secondo comma dell’articolo 64 prevede che ‘i regolamenti delle Camere garantiscono i diritti delle minoranze parlamentari.’
Già da questo primo periodo è chiaro l’obiettivo insito nella disposizione: fare sì che anche i Partiti che non dispongano di un consenso elettorale spropositato siano rappresentati in maniera dignitosa all’interno delle istituzioni.
Entrambe le camere saranno obbligate a prevedere questa garanzia.
Continua il disposto del secondo comma stabilendo che ‘il regolamento della Camera dei deputati disciplina lo statuto delle opposizioni.’
Tale disposizione istituisce, quindi, lo ‘statuto delle opposizioni’: le forze politiche di opposizione dovranno essere correttamente rappresentate all’interno del Parlamento.
Un’opposizione più forte vuol dire una democrazia maggiormente dialogica, ed una democrazia che tenga in maggiore considerazione le posizioni opposte è una democrazia sana.
Oltre al secondo comma, la riforma costituzionale ne introduce un altro, il quale obbliga i membri del Parlamento a ‘partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori delle Commissioni’, configurando questo obbligo come un vero e proprio ‘dovere’.
L’obiettivo di conferire nuova credibilità alle istituzioni passa, inevitabilmente, anche per questa previsione.
Oltre all’efficienza che ingenera il dovere di partecipazione ai lavori parlamentari, è logico che una maggiore partecipazione dei rappresentanti importi anche una maggiore rappresentanza degli elettori.
Se qualcuno viene eletto per rappresentare le istanze dei cittadini sia a livello nazionale, in riferimento alla Camera, che a livello locale, considerando il Senato, deve adempiere l’incarico conferitogli, ed ha l’obbligo di farlo nel migliore dei modi possibili.
I termini utilizzati in una carta Costituzionale non sono mai casuali, e pesano come macigni.
Il fatto che questo obbligo venga definito come ‘dovere’ ha una valenza incommensurabile.
Non potrà essere aggirato, non potrà rimanere lettera morta.
Per istituzioni più efficienti, più serie.
LE RAGIONI DEL NO
Alessandro Pace, Professore emerito di diritto costituzionale – Università La Sapienza di Roma, Presidente del Comitato per il No nel referendum sulla legge Renzi-Boschi si è espresso al riguardo nel modo seguente.
Alessandro Pace
«Ciò nondimeno, i 95 senatori eletti continuerebbero a svolgere part-time la funzione di consigliere regionale o sindaco ancorché il “nuovo” art. 64 comma 6 richieda ai membri del Parlamento, e non della sola Camera, «di partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori delle Commissioni».
Pertanto essi svolgerebbero insufficientemente— e quindi male — sia la funzione di senatore sia quella di consigliere regionale o di sindaco, con manifesto pregiudizio per la funzionalità di entrambi tali organi collegiali.
……
7.3.4. Per ciò che attiene al sindacato parlamentare, essendo stato eliminato il Senato come contropotere esterno — che è falso affermare che non sia mai stato esercitato [È ben vero che non di rado la “navetta” sia servita a interessi di bottega (ma non solo da parte del Senato!), è però altrettanto vero che talvolta la presenza della seconda Camera ha evitato l’approvazione di discutibilissime leggi V. ad esempio il d.d.l. del governo Berlusconi relativo alla modifica della disciplina delle intercettazioni, sul quale vedi il volume PD Intercettazioni. Come il PD ha fermato la “legge bavaglio”, Camera dei deputati, Roma, 2011] —, avrebbero dovuto essere doverosamente previsti quanto meno dei contropoteri “politici” interni.
Il che non è avvenuto nel testo della riforma in quanto il “nuovo” art. 64 rinvia ai regolamenti delle due Camere la garanzia dei « diritti delle minoranze parlamentari » e al regolamento della Camera dei deputati la « disciplina lo statuto delle opposizioni ».
Essendo però, i regolamenti parlamentari approvati a maggioranza dei componenti dell’assemblea, è di tutta evidenza che, grazie all’Italicum, sarà il partito di maggioranza a condizionare il destino dei diritti delle opposizioni (giustamente critica sul punto M. Manetti, 2015).
……..
5. Il costituzionalismo moderno ha sempre ritenuto essenziale la presenza di contropoteri.
Mentre il Senato non costituirebbe più un contropotere “esterno” nei confronti della Camera, non sono stati previsti dei contropoteri “interni” alla Camera, quale, ad esempio, il potere d’inchiesta da parte della minoranza, come in Germania.
Per la stessa ragione è criticabile che la disciplina dello “statuto delle opposizioni” venga demandata a un regolamento della Camera.
Il quale, essendo approvato dalla maggioranza assoluta dei componenti, si risolverebbe in un ulteriore privilegio per la maggioranza.»
Dott. Arch. Rodolfo Bosi
