INTERESSI PUBBLICI E INTERESSI PRIVATI NELLA RECENTE LEGISLAZIONE FORESTALE

 

Alberto Abrami

Quando entrò in vigore, nel 2001, la legge costituzionale n. 3, di riforma del Titolo V della Costituzione, pochi si resero conto che l’agricoltura e le foreste non erano più  materie di rilevanza statale, ossia nazionale, ma rilevavano soltanto a livello di Regione. 

Le Regioni, infatti, acquisivano, in conseguenza delle riforma, la competenza esclusiva in tali materie e, rispetto ad esse, non si poteva più parlare di uno Stato regionalizzato, come era stato concepito nella Carta Costituzionale  del 1948, ma di uno Stato federale.( 1)

Un’attribuzione di competenze che non poteva non preoccupare, basti pensare che nei rapporti con l’Unione europea la titolarità appartiene allo Stato che si fa garante della collettività nazionale, sicché si poté affermare che si era compiuta una sorta di  rivoluzione costituzionale: con la conseguenza che i soggetti  direttamente interessati alla politica comunitaria diventavano i vari Assessori regionali e non più il Ministro dell’agricoltura e foreste.

Dobbiamo aggiungere che la competenza acquisita dalle Regioni in materia di agricoltura e foreste – ma non solo in  questa materia-  non era una attribuzione diretta, ma era la conseguenza di un totale ribaltamento della volontà del Costituente del 1948, che aveva previsto l’appartenenza di una serie di materie, tassativamente individuate, alle Regioni, mentre ogni altra materia non compresa nell’elenco previsto dall’art. 117 della Costituzione, era da ritenersi di competenza statale.

Questo ribaltamento di volontà legislativa lo si rinviene nella formulazione della nuova Costituzione, per cui ogni materia che non sia espressamente attribuita allo Stato, diviene di competenza residuale esclusiva della Regione.

E l’agricoltura, come le foreste, non sono attribuite allo Stato, né a livello di competenza esclusiva , né a livello di competenza concorrente, sicché devono ritenersi di competenza  regionale.

Di tale  condizione costituzionale lo Stato sembrò, tuttavia, non tenerne conto: incontrando però l’opposizione delle Regioni che ebbero a sollevare più di un conflitto di attribuzione.

Questi  conflitti dettero modo  alla Corte Costituzionale di riscrivere – e ridimensionare – con diverse sentenze, l’attribuzione del  legislatore costituzionale relativa alla materia agricoltura, Incidendo la nuova competenza e ricostruendo i confini della materia” agricoltura” in capo allo Stato.

E’ quanto  è avvenuto con le sentenze che hanno  ricollegato alla materia agricoltura competenze appartenenti allo Stato come, la protezione dell’ambiente, la  tutela della salute e la tutela  della concorrenza.

Per la materia “foreste” può dirsi sia stata decisiva per ricuperare parzialmente allo Stato la materia in questione,  una sentenza della Corte costituzionale – la n. 105 del 2008 – che, nel risolvere  un conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Veneto, ha ritenuto  la profilatura ambientale della materia foreste, per il collegamento con la “tutela dell’ambiente” attribuita allo Stato, di competenza statale.

Rimaneva, peraltro, di competenza regionale l’aspetto produttivistico della materia.

In forza della sentenza della Corte Costituzionale lo Stato veniva, quindi, legittimato per quegli interventi che avevano come fine la salvaguardia degli interessi ambientali insiti nella materia “foreste”.

E però, con l’emanazione del decreto 3 aprile 2018 n. 34, si assiste ad un intervento normativo statale non già in un’ottica ambientalista, che sarebbe stato legittimato dalla sentenza della Corte Costituzionale alla quale prima abbiamo accennato, ma secondo una logica produttivistica di pertinenza regionale, e quindi  invasiva della competenza delle Regioni.

D’altra parte – è necessario sottolinearlo – la norma ha avuto fin dall’inizio il consenso  delle stesse Regioni, a riprova di come il  frazionamento della materia a livello di competenza esclusiva operato dal legislatore costituzionale fosse stato  semplicistico, quanto superficiale.

Sta di fatto che la  normazione forestale, ora in vigore, si articola  secondo i criteri tipici della legge cornice che, come sappiamo, caratterizza, non già la competenza esclusiva regionale, bensì la competenza concorrente,  con la quale viene ripartito l’esercizio della funzione legislativa fra Stato e Regioni nelle materie regionalizzate. 

Questo tipo di legislazione, varato dal legislatore costituente del 1948, prevede che la legge statale fissi i principi fondamentali della materia e le Regioni manifestino all’interno della cornice che contiene questi principi, la propria autonomia legislativa, che è quanto – intendiamo sottolinearlo- si rinviene chiaramente nel  decreto che andremo a commentare.

Nel merito possiamo  affermare  fin da subito che il decreto n. 34 del 2018 azzera le conquiste ambientaliste rinvenibili nel decreto 27 maggio 2001 n. 227 che, finalmente, aveva aggiornato il decreto n. 3267 risalente al 1923, cogliendone gli aspetti chiaramente deficitari in relazione agli interessi pubblicistici del bosco che la nuova condizione socio-economica del Paese andava rilevando.    

Evidentemente, con la nuova legislazione, si voleva imporre un cambio di direzione al cammino impresso dal decreto del 2001, forse preoccupati dal progressivo aumento del nostro deficit della bilancia dei pagamenti nel settore del legno.

Dimenticando, però, che la redditività di un bosco non è data solo  dalla produzione di legname, e che questa rappresenta, comunque, un interesse ben modesto se lo paragoniamo agli altri servizi di interesse generale offerti dalla vegetazione arborea.

Era quanto veniva avvertito come limite del decreto n. 3267 del 1923 che vedeva il bosco unicamente come strumento di difesa idrogeologica del territorio, per  via della sua idoneità ad imbrigliare con le  radici il terreno e a trattenere con il suo “humus” il dilavare delle acque.

In funzione del perseguimento di questa finalità era normato l’uso del bosco, allo stesso modo del divieto della trasformazione in altra destinazione produttiva, sempre che il terreno boscato – al pari di ogni altro terreno di “diversa natura e destinazione” – fosse stato gravato dell’apposito vincolo che risulterà, di fatto, assai esteso nei territori di montagna e di collina.

Ogni altro servizio di interesse generale offerto dalla superficie forestale non aveva alcuna rilevanza giuridica, sicché essa era trattata, rispetto a questi altri servizi, senza alcun riguardo e limitazione.

Dobbiamo aggiungere che gli effetti del vincolo non si riflettevano tanto sull’entità della produzione legnosa – che era disciplinata da apposite norme di natura regolamentare alle quali la legge faceva rinvio – quanto sul divieto di trasformare il bosco, salvo autorizzazione, in coltura agraria, allorché la trasformazione non ledeva l’interesse idrogeologico tutelato.

Col manifestarsi della questione ecologica, ci si rese conto che il bosco, oltre a produrre legname per suo proprietario e ad esercitare una funzione idrogeologica, di interesse pubblico, esercitava altri servizi la cui utilità non era meno rilevante, ma che, in passato, in tutt’altra condizione sociale, non venivano considerati di interesse generale.

Si avvertì, insomma, che non solo il bosco vincolato per gli aspetti idrogeologici, ma il bosco in quanto tale, ossia a prescindere da tale forma di vincolo, andava salvaguardato. 

Di qui l’insufficienza del vincolo idrogeologico rispetto ad un’idea del bosco che intendeva valorizzarlo in relazione alle sue diverse funzioni, oltre quella di interesse geologico ed idrico, quali le funzioni di natura ecologica, ad iniziare dall’assorbimento del CO2 nell’atmosfera, alla formazione di riserva d’acqua che, assorbita dagli alberi al momento delle precipitazioni, viene restituita gradualmente nel corso dell’anno, alla tutela del paesaggio, ai cosiddetti prodotti del sottobosco, come funghi, lamponi, mirtilli  ed altri, alla funzione turistica ecc..  fino alla conservazione della biodiversità.

Non soltanto la dottrina selvicolturale, la più avveduta, ma anche la giurisprudenza, considerava il bosco un sistema ecologico complesso del quale fanno parte, insieme alla superficie boscata, il cosiddetto sottobosco, ossia la vegetazione minore che trova vita per la presenza degli alberi, nonché la fauna che nel bosco vive insieme alla micro- fauna. ( 2 ) 

Si parlò, così, di una diversa selvicoltura rispetto a quella tradizionale fondata unicamente sul vincolo idrogeologico, fino a concepire una selvicoltura sistemica, avente, cioè, un approccio al bosco di natura complessiva ossia di stampo ecologista – perché non più limitato all’aspetto dell’ estrazione del legname – che, comunque, veniva fatto salvo. (3 )

Nonostante le carenze che emergevano nella legislazione vigente, denunziate dalla dottrina giuridica  fin dagli anni’ 50, il Ministero competente non intese prendere  alcuna iniziativa (4);  per quanto  si avvertisse chiaramente da parte della collettività  un interesse al bosco che travalicava l’ambito del  decreto n. 3267 del 1923, nel senso che, questo , non rispondeva più  al modo di essere di una società decisamente trasformata nei suoi risvolti economici e sociali, rispetto al passato .

Sarà però, il legislatore paesaggista, a metà degli anni 80, a surrogarsi all’inerzia del legislatore forestale e a disporre che i boschi, considerati nel genere, sono da ritenersi vincolati per legge per il loro interesse paesaggistico-ambientale, insieme ad altre categorie di beni nei quali il legislatore ritenne di vedervi lo stesso interesse.

Questa funzione del bosco veniva, quindi, riconosciuta di interesse generale, e il nuovo vincolo  faceva emergere le superfici boscate come ecosistemi da proteggere, piuttosto che per la profilatura estetica, non essendo credibile che l’intera categoria dei boschi possedesse una particolare condizione di bellezza.

Il nuovo vincolo, va sottolineato, non escludeva l’ordinaria utilizzazione del bosco ai fini della produzione del legname – pur con alcune cautele, quale doveva ritenersi la previsione del “taglio colturale” – ma si rifletteva sulla trasformazione del bosco in altra destinazione, che ora veniva condizionata anche dall’interesse paesaggistico.

Occorrerà, peraltro, attendere l’inizio degli anni 2000 per assistere ad una risistemazione della legislazione forestale ad opera dello Stato –  alla vigilia della riforma del Titolo V della Costituzione, con la quale le Regioni acquisteranno la competenza esclusiva nella materia – e 80 anni dopo l’emanazione del decreto n. 3267 del 1923; quando, da circa un quarto di secolo, ormai, era iniziata la produzione legislativa regionale avendo come dato di riferimento, in assenza di una legge cornice, dei principi fondamentali, in parte lacunosi e in altra parte sfilaccicati: quelli, cioè, rinvenibili nella legge del 1923 sopra richiamata.

Dobbiamo riconoscere che la normativa offertaci dal decreto legislativo  18 maggio 2001 n. 227, attuativo della legge di delega 5 marzo 2001 n. 57, art.7, non tradì le attese riguardo alla valorizzazione delle diverse funzioni del bosco.  

Di questo viene data la definizione  colmando una lacuna dell’ordinamento statuale, ma alla quale più di una Regione aveva messo mano.

La tutela del territorio boscato non procede in un’ottica vincolistica: essa viene assicurata col divieto generalizzato, ossia riferito ad ogni tipo di bosco, della trasformazione in altra destinazione produttiva, tranne  che nell’ipotesi dell’ autorizzazione, la quale doveva essere rilasciata solo ove il possessore fosse stato in grado di dimostrare che il bosco era, comunque, in grado di assolvere, non solo la funzione idrogeologica, ma anche la protezione del paesaggio, la difesa contro l’azione dei venti, la tutela dell’igiene ambientale locale e la conservazione della biodiversità.

Ad evidenziare la sensibilità ambientalista del legislatore delegato, ci piace ricordare la prescrizione, costituente un principio fondamentale della materia, con la quale  si dispone l’obbligo per le Regioni di  mantenere  nel bosco gli alberi invecchiati al fine di favorire la “conservazione delle specie dipendenti dalle necromasse legnose.”

Abbiamo inteso richiamare questa disposizione perché ci è sembrata significativa di un approccio al bosco, non più parziale, come nel regime della legislazione pregressa – che si limitava a considerarlo in termini di produzione legnosa compatibilmente alla sola tenuta idrogeologica – ma totalizzante.

Il nuovo decreto 3 aprile 2018 n. 34  rappresenta un mutamento di rotta, come prima si è detto, rispetto al decreto n. 227 del 2001 che aveva massicciamente aggiornata la legislazione risalente al 1923.

In questo senso esso ci riporta indietro negli anni azzerando, sostanzialmente, le conquiste di natura ambientale. 

Quanto, infatti, rileva, soprattutto, nel decreto n. 34, è la preoccupazione che il nostro patrimonio boschivo non sia sufficientemente utilizzato, volendo, probabilmente, provvedere, con la previsione di una apposita strategia selvicolturale, alla riduzione del forte deficit della nostra bilancia dei pagamenti per il settore del legno – come sopra accennato – e, forse, anche allo scopo di favorire la raccolta di biomasse legnose a fini energetici.   

 Dobbiamo dire che un’avvisaglia di questo cambio di direzione si era avuta con la  correzione della definizione di bosco – che ci era stata data dal decreto n. 227 del 2001 – rinvenibile nell’art. 26 della legge 4 aprile 2012 n. 35 e, in seguito alla quale,  si avvertiva un evidente indebolimento del rigore che aveva caratterizzato la pregressa denominazione.

Di questa correzione di tiro tiene conto “in toto” la nuova definizione di bosco che si trova nel decreto n. 34 del 2018.

L’interesse maggiore, al di là delle dichiarazioni di principio di stampo ambientalista – disposizioni manifesto prive, cioè, di contenuti precettivi  che non vedono  un plausibile riscontro nelle ulteriori disposizioni del testo normativo – risulta essere quello della produzione di legname, collocando in secondo piano  l’interesse verso i servizi di interesse ecologico; nella convinzione, probabilmente, che  col realizzare  le finalità di interesse economico, il possessore del bosco persegua anche le finalità di interesse generale, facendosi, cioè, carico degli sfolli, dei diradamenti e delle cure selvicolturali in generale, che rendono con minore facilità  il bosco preda degli incendi  e meglio ne assicurano la funzione idrogeologica .

Sono più di una le prescrizioni della legge dalle quali si evince la preoccupazione che il possessore del bosco si astenga dalla sua utilizzazione, fino a  prevedere – oltre ai “ terreni silenti” dei quali è sconosciuta la proprietà – la categoria dei “terreni abbandonati”, della quale non c’era traccia nell’ordinamento forestale fin dall’unità d’Italia.

A questa categoria vengono ascritti quei terreni che, non avendo  il possessore proceduto al taglio degli alberi,  abbiano superato di una volta e mezzo il ciclo di maturazione (art.3 comma 2 lett. g).

In tal caso il bosco viene equiparato ai terreni agricoli abbandonati, non tenendo in alcun conto, il fatto, scientificamente provato, che il bosco, se non subisce il taglio per ricavarne il prodotto legnoso, “evolve naturalmente verso più complessi stadi ecologici”, per cui finisce  con l’offrire maggiori servizi ecosistemici, di particolare riguardo sotto il profilo della conservazione della biodiversità.

A questo riguardo giova ricordare come, da stime effettuate circa le funzioni del bosco, risulta  che la quota dei sevizi generali da esso offerta, espressa in termini percentuali, sia  nettamente maggiore della quota ascrivibile all’interesse privatistico della produzione di legname.(4 ) 

Si ricollega alla disposizione sopra richiamata, l’altra disposizione,  per la quale, la Regione, qualora il possessore intenda mantenere il bosco nella sua condizione naturale, può imporre il taglio degli alberi e, se del caso, sostituirsi ad esso.

Una disposizione, questa, sulla cui legittimità costituzionale è lecito avanzare dei dubbi  se si pensa che il taglio degli alberi depotenzia le funzioni di interesse pubblico  del bosco per più e più anni,  a seconda delle  specie interessate al taglio (art.12).

Ma altrettanti dubbi è lecito avanzare sulla pratica attuazione della norma per la quale la grande maggioranza delle Regioni non è preparata, non solo perché è priva delle strutture idonee per realizzare la volontà legislativa, ma anche perché, tranne pochissime eccezioni,  non si sono poste  nel corso di tutti questi anni di loro competenza il problema forestale come di effettivo interesse.

E, comunque, c’era da aspettarsi che il legislatore, prima ancora di intervenire con delle disposizioni di natura sanzionatoria, interpretasse le ragioni per le quali i proprietari silvani , in modo diffuso, si sono astenuti dall’utilizzazione legnosa del bosco.

L’effetto paradossale del decreto n. 34 del 2018 è quello di avere completamente ribaltato i criteri con i quali fino oggi è stato  interpretato l’interesse pubblico rinvenibile nella presenza del terreno boscato, che poi erano quelli della sua conservazione nel tempo. 

In relazione a questa finalità veniva disciplinata – nel senso del suo contenimento – l’utilizzazione boschiva da parte del privato possessore mediante le apposite norme di natura regolamentare con le quali si intendeva conciliare  i due interessi contrapposti: quello  di natura privata,  finalizzato all’estrazione del legname, e l’interesse pubblico che mirava a limitarla in funzione della sopravvivenza del bosco.

Con la nuova legislazione  l’estrazione del legname, da sempre considerata di interesse del privato, diviene ora di interesse pubblico essendo l’utilizzazione del bosco il fine perseguito dal legislatore forestale, fino a prevedere, come sopra detto, l’intervento regionale in sostituzione del privato che non intenda provvedere al taglio.

E’ un approccio al bosco del tutto diverso rispetto al passato nel senso che l’interesse economico la vince su quello conservazionistico a protezione dell’ambiente.

Sempre attraverso l’azione utilizzatrice del bosco, le Regioni dovranno intervenire nelle  proprietà frammentate,  così come nei terreni abbandonati e silenti, al fine del ripristino “della instabilità ecologica dei boschi” ed il contenimento del rischio incendi e del degrado ambientale (art.12, comma 1).

La gestione attiva del patrimonio forestale nazionale si realizza mediante l’apposita “Strategia forestale nazionale “- elaborata dal Ministero delle Politiche Agricole e Forestali – con la quale sono  individuati gli indirizzi di gestione e sviluppo dei nostri terreni boscati. 

La Strategia programmatoria dovrà trovare la fonte in un decreto del Ministro  che lo adotta di concerto  con il Ministro dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo e del Ministro per lo Sviluppo Economico, e d’intesa con la Conferenza Stato- Regioni.

La “Strategia” forestale nazionale ha  una validità  ventennale ed è soggetta a revisione e aggiornamento quinquennale.

In “coerenza” con la Strategia nazionale – come recita il comma 2 dell’art. 6 del decreto in commento – le Regioni “individuano i propri obbiettivi e definiscono le relative linee d’azione” mediante l’adozione di Programmi forestali regionali.

Le stesse Regioni provvedono alla  revisione periodica di tali programmi, “in considerazione delle strategie, dei criteri e degli indicatori da loro individuati tra quelli contenuti nella Strategia forestale nazionale.”

Il comma 3 dell’art. 6 prevede, inoltre, la possibilità per le Regioni di predisporre – nell’ambito di comprensori territoriali omogenei per caratteristiche paesaggistico-ambientali ed economico–roduttive – dei “piani forestali  di indirizzo territoriale”, non meglio precisati, aventi la  generica funzione di mantenere e valorizzare le risorse silvo-pastorali; essi concorrono, inoltre, alla redazione dei piani paesaggistici di cui al decreto n. 42 del 2004 ossia Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio.

In contrasto con il principio affermato solennemente fra le finalità della legge all’art. 2, ove si proclama la volontà di garantire l’estensione delle foreste, viene previsto che la vegetazione arborea realizzata artificialmente su terreni agricoli, o che da tale vegetazione siano stati colonizzati, perché rimasti incolti, ma che ora si intendono recuperare alla produzione, tale vegetazione arborea, non costituisce bosco quando non sia di interesse del piano paesaggistico (art. 5, comma 2 lett. a) .

Essa può essere, senza alcun riguardo alla specie boschiva e allo stadio di sviluppo, eliminata,  prescindendo da ogni forma di cautela  da parte dell’Autorità forestale, come si trattasse di sterpaglia di cui liberarsi. 

Qui si  coglie, in modo quanto mai chiaro, una preoccupazione estetizzante sul cui altare viene sacrificato il possibile interesse ambientale.

Tale interesse  meramente estetico trova riscontro nell’istituzione, presso il Ministero delle Politiche  Agricole Alimentari e Forestali, del “Registro nazionale dei paesaggi rurali di interesse storico delle pratiche agricole e delle conoscenze tradizionali“.

Su quali criteri riposi  l’individuazione di questi tipi di paesaggi meritevoli di essere inseriti nel Registro,  non è dato sapere, sicché si corre il rischio di compiere, rispetto ad un paesaggio agrario che evolve secondo le mutazioni della società della quale è espressione, un’operazione restauratrice antistorica.

E’ significativo, infine, dell’attestarsi del decreto n. 34 del 2018 sul versante dell’interesse dell’utilizzazione legnosa, che il legislatore abbia espressamente abrogato il decreto n. 227 del 2001 che era riuscito a conciliare, mediante una visione  di stampo ecologista, i servizi di interesse pubblico offerti dal bosco, con i servizi di natura produttivistica, tradizionalmente di interesse del privato proprietario, ma che ora vengono trasferiti nella categoria degli interessi generali prevalendo sugli interessi ambientali.

 

(Articolo di Alberto Abrami)

 

N.B. – Alberto Abrami, professore ordinario fuori ruolo di Diritto forestale e dell’ambiente nell’Università di Firenze, insegna la medesima disciplina come docente a contratto.

È autore di oltre duecento pubblicazioni in materia di pianificazione del territorio, con particolare riferimento alla legislazione interessante i territori agro-forestali, montani e le aree protette

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