Come dovrebbe essere ormai noto, nella riunione che si è tenuta il 15 luglio 2019 la X Commissione Urbanistica del Consiglio regionale del Lazio, presieduta da Marco Cacciatore (M5S), ha approvato a maggioranza, con il solo voto contrario di Gaia Pernarella (M5S), la Proposta di deliberazione consiliare n. 26 del 4 gennaio 2019, concernente l’approvazione del Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR), così come riveduta da nove emendamenti a firma dei consiglieri del Pd Enrico Panunzi, Emiliano Minnucci e Enrico Forte.
«Tutti gli emendamenti sono tesi a portare avanti il piano adottato nel 2007, il (cosiddetto) copianificato del 2016 manca di uno dei cardini delle norme generali e di pianificazione, ovvero la pubblicità – ha spiegato Panunzi. – Pertanto sarebbe un testo soggetto a continui e reiterati ricorsi che non ci porterebbe a dare certezza, in una situazione che si sta trascinando da ormai 12 anni».
Compatti sul voto favorevole i capigruppo di centrodestra Fabrizio Ghera (FdI) e Antonello Aurigemma (FI) che hanno ringraziato Panunzi.
Il cosiddetto PTPR copianificato del 2016 è quello derivante dalle controdeduzioni che hanno portato a 22.897 esiti e che sono state effettuate congiuntamente tra Regione e MIBACT: secondo la maggioranza bipartisan della X Commissione Urbanistica debbono essere sottoposte a forme di pubblicità.
Assessore all’Urbanistica Massimiliano Valeriani
A sostenere la stessa tesi è stato lo stesso Assessore all’Urbanistica Massimiliano Valeriani che nella sua relazione al PTPR, come risulta dal resoconto stenografico del 29 luglio 2019, si è espresso nel seguente modo: «Non possono sfuggire, ma di certo non possono essere taciuti in questo momento, anche gli obblighi di pubblicità e trasparenza in materia di attività di pianificazione e governo del territorio, disciplinati con nettezza a partire dall’articolo 39 del decreto legislativo n. 33/2013.
Sul tema degli obblighi di trasparenza, infatti, è intervenuta anche l’Autorità nazionale anticorruzione, da ultimo con la delibera n. 1310/2016, chiarendo che la pubblicità di questi atti è condizione imprescindibile per l’acquisizione di efficacia degli stessi, secondo quanto previsto dal citato articolo 39.
A fronte di oltre ventimila osservazioni, avremmo adottato, forse, una procedura completamente diversa per una parte dei cittadini della regione, introducendo nuovi obblighi di legge per non essere riusciti a definire con sufficiente precisione cosa vorremmo tutelare.
Quindi, con comprensibile precauzione si è scelto un testo sempre condiviso e aggiornato di Piano adottato e pubblicato nel 2008 e non quello copianificato, proprio con l’obiettivo di evitare una massa infinita di ricorsi per difetto di pubblicazione, soprattutto in relazione agli ulteriori vincoli che sono stati inseriti, tra cui quelli più preponderanti riguardanti le aree di interesse archeologico.»
Il citato art. 39 del D. Lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 è dedicato alla “Trasparenza dell’attività di pianificazione e governo del territorio” e dispone testualmente: «1. Le pubbliche amministrazioni pubblicano: a) gli atti di governo del territorio, quali, tra gli altri, piani territoriali, piani di coordinamento, piani paesistici, strumenti urbanistici, generali e di attuazione, nonché le loro varianti».
Così come definita, la suddetta disposizione non lascia intendere che debbano essere pubblicate anche le controdeduzioni alle osservazioni presentate al PTPR: la prassi fin qui seguita al riguardo dimostra invece che ad essere pubblicati sono sempre gli atti di governo del territorio adottati (come Piani Territoriali Generali Provinciali, Piani di Assetto dei parchi, Piani Regolatori Generali o loro Varianti Generali ecc.), di cui non risulta che siano state poi pubblicate le controdeduzioni alle osservazioni presentate ad essi.
Anche la citata Delibera n. 1310 del 2016 dell’ANAC al paragrafo 8.3 precisa che «rimangono oggetto di obbligo di pubblicazione i piani territoriali, i piani di coordinamento, i piani paesistici, gli strumenti urbanistici generali ed attuativi e le loro varianti».
Nel ribadire quanto disposto dall’art. 39 del D.Lgs. n. 33/2013, la suddetta delibera conferma che l’Assessore Massimiliano Valeriani ed i consiglieri Enrico Panunzi, Emiliano Minnucci, Enrico Forte, Fabrizio Ghera e Antonello Aurigemma danno una personale “interpretazione” del dettato normativo che non è supportata da nessun riscontro al riguardo derivato dalla prassi.
A ribadire la propria convinzione è stato il consigliere Enrico Panunzi nel suo intervento sulla discussione generale tenuto il 30 luglio 2019.
Consigliere Aldo Panunzi
Come risulta dal resoconto stenografico, ha rilasciato la seguente dichiarazione: «Il 15 luglio in Commissione ‒ io sono uno dei firmatari degli emendamenti ‒ abbiamo fatto alcuni emendamenti che altro che bloccare i lavori di questo Consiglio!
I lavori di questo Consiglio erano tanto bloccati che ogni anno si andava a prorogare il PTPR.
Abbiamo cercato di iniziare un percorso che ci portasse ad un punto fermo, ad avere un quadro quantomeno chiaro su cui, poi, intervenire.
Questo lo dirò alla fine.
Con quei nove emendamenti è stata fatta una scelta specifica e si è cercato di proporre ‒ e la Commissione ha approvato ‒ di discutere sul PTPR adottato alla luce degli aggiornamenti intervenuti.
Perché?
Visto che qui si parla di danni erariali, se dovessimo calcolare tutto il contenzioso giuridico amministrativo che giace presso la Regione per provvedimenti, per così dire, regionali, credo che dovremmo scomodare i migliori contabili a livello universale proprio per questo motivo.
Non è la pubblicità di un atto che va a intaccare o, comunque, a interferire con diritti soggettivi dei privati.
È una norma generale di garanzia.
Questo Piano copianificato, ovvero oggetto di quel protocollo d’intesa, perché la copianificazione ci è comunque stata nel portare nel documento tutti i vincoli presenti, risente di questo fenomeno che prevede la pubblicazione per trenta giorni consecutivi, compresi i festivi, le osservazioni su quelle previsioni nei trenta giorni successivi e le controdeduzioni che vanno riportate puntualmente ai ricorrenti.
L’unico in grado di avere questo fenomeno era questo Piano adottato, ovviamente con gli aggiornamenti previsti.
Ecco perché si è proceduto».
Riguardo ai tempi ed alle modalità di pubblicazione si fa presente che l’art. 23 della legge regionale n. 24 del 6 luglio 1998 è dedicato alle “Procedure per l’approvazione e la modifica del PTPR” e dispone testualmente: «2. La Giunta regionale, con propria deliberazione, adotta il PTPR ne dispone la pubblicazione sul BUR, l’affissione presso l’albo pretorio dei comuni e delle province della Regione e ne dà notizia sui principali quotidiani a diffusione regionale.
Il PTPR adottato resta affisso per tre mesi.
3. Durante il periodo di affissione chiunque vi abbia interesse può presentare osservazioni al PTPR, direttamente al comune territorialmente competente.
4. Entro i successivi trenta giorni, i comuni provvedono a raccogliere le osservazioni presentate e ad inviarle, unitamente ad una relazione istruttoria, alla struttura regionale competente.
5. Entro i successivi sessanta giorni la Regione predispone la relazione istruttoria del PTPR, contenente anche le controdeduzioni alle osservazioni, da sottoporre all’approvazione del Consiglio regionale.»
Come si può vedere la legge prevede una pubblicazione per 90 giorni e non per 30, l’invio alla Regione entro 30 giorni da parte dei Comuni delle osservazioni presentate, mentre non prevede affatto che le controdeduzioni debbano essere «riportate puntualmente ai ricorrenti».
A mettere in grande risalto le conseguenze paradossali di una simile “interpretazione” del dettato normativo è stata la consigliera Valentina Corrado (M5S) con l’intervento tenuto il 30 luglio 2019.
Come risulta dal resoconto stenografico ha fatto le seguenti considerazioni: «Arriviamo all’ultima proroga effettuata a gennaio, che ha prorogato la scadenza e la necessità di approvare il Piano a febbraio 2020, e oggi siamo in Aula con un Piano che è stato sostanzialmente smantellato rispetto al lavoro istruttorio fatto d’intesa con gli uffici del Ministero e le nostre direzioni, con la motivazione per la quale è necessario procedere alla pubblicazione del Piano e che in difetto questo pone diversi problemi di impugnativa da parte dei privati, degli interessi e via dicendo.
Non sto qui ad annoiarvi con le argomentazioni giuridiche connesse agli effetti della mancata pubblicità.
Una cosetta, però, ve la voglio dire.
Uno è che abbiamo sei mesi davanti e c’è tutto il tempo, volendo, per colmare questa lacuna, questo deficit, del quale sembra che ve ne siate accorti soltanto adesso.
Due è che di pubblicità nell’ambito del diritto ne esistono di diverse forme, ci sono ben quattro forme di pubblicità.
Di quale tipologia di pubblicità – questo è legato ovviamente agli effetti – state parlando?
Della pubblicità che ha un effetto di notizia, dichiarativa, costitutiva, sanante?
Perché di effetti come forma di pubblicità se ne esplicano di diverso tipo.
E a me suona strano – su questo magari mi illuminerete voi – il fatto che è necessario procedere ad una pubblicazione, che a sua volta dovrà raccogliere ulteriori osservazioni perché in questo caso si innescherebbe una catena all’infinito.
Mi spiego meglio.
Se voi dite: è necessario che questo Piano venga pubblicato (quello oggetto di copianificazione) all’esito dell’istruttoria con il Ministero, ed è necessario riavviare di nuovo tutta la fase di osservazioni e controdeduzioni, per poi giungere ad un Piano modificato da queste osservazioni e controdeduzioni, quel Piano, seguendo la stessa logica e le stesse motivazioni che voi state adducendo, dovrà essere ripubblicato.
Per forza, perché è cambiato: dovrà essere ripubblicato, perché sennò c’è di nuovo sempre il rischio dei ricorsi dei privati, degli interessi e così all’infinito.
Lì, pubblicando di nuovo il Piano, il Piano riceverà nuove osservazioni, riceverà nuove controdeduzioni; si innescherebbe una catena, cosa che logicamente e anche giuridicamente non è possibile.
Detto questo, mi piacerebbe ascoltare l’Assessore, magari nella fase di replica: vorrei capire di più rispetto a questo tema della pubblicità, cioè, vorrei capire meglio, dal punto di vista tecnico e anche giuridico, perché no, di che cosa stiamo parlando, di quale tipologia di pubblicità stiamo parlando; mi piacerebbe capire anche il perché non si proceda alla pubblicazione di questo Piano, visto che abbiamo davanti sei mesi, che non sono pochi, e visto che, come ricordava il collega Panunzi, è necessario mantenere ferma la pubblicazione per 30 giorni.
Noi abbiamo sei mesi davanti, quindi non capisco perché non si possa procedere.
Questo è un tema cardine che ci avete opposto rispetto al Piano oggetto di copianificazione, che avevamo chiesto fosse portato avanti, invece di quello esclusivamente oggetto di istruttoria da parte della Regione.»
Nella sua replica l’Assessore Massimilino Valeriani non ha risposto nel merito delle logiche considerazioni fatte dalla consigliera Valentina Corrado.
Come risulta dal resoconto stenografico del 30 luglio 2019 si è limitato a ribadire la sua “interpretazione” del dettato normativo nel seguente modo: «Ho sentito molte delle osservazioni prodotte soprattutto dai banchi dei Cinque Stelle per rappresentare le tutele scalfite o le prerogative ignorate da parte nostra nei confronti del MiBACT.
Non è così, e ieri l’ho ripetuto in mille passaggi della mia relazione e lo ribadisco anche oggi.
Certo, sarebbe stato anche apprezzato, lo dico io da Assessore e l’avrebbe dovuto dire anche qualche Consigliere, se qualcuno avesse rimarcato che il MiBACT, tre o quattro volte convocato in Commissione per ascoltare il punto di vista del Ministero su questo Piano, non si è mai degnato di partecipare.
L’ha detto il consigliere Panunzi.
Chiedo scusa, mi ero distratto.
Segnalo che il MiBACT non si è neanche scomodato per una volta.
Io questo lo considero un errore perché, durante una fase di discussione libera della Commissione in cui si è provato a capire qual era la strada migliore da seguire, prima che si arrivasse alla decisione messa in atto da alcuni Consiglieri membri della Commissione di prendere una strada piuttosto che un’altra, forse sarebbe stato utile per tutti noi e per tutti voi ascoltare anche le osservazioni del Ministero.
Il presidente Simeone ci dà atto del coraggio di aver scelto una strada che parte dal punto di osservazione iniziale che ho posto all’attenzione dell’Aula.
Non esiste il Piano migliore in assoluto, esiste forse un po’ di realismo con cui dobbiamo fare i conti e il Piano adottato, che ha tutte le caratteristiche della copianificazione, della pubblicità e della tutela del rispetto dei diritti dei terzi, ci può garantire di più rispetto all’altro Piano.»
Nel corso della audizione della X Commissione Urbanistica tenuta il 25 gennaio 2019 con cui si è aperta la sessione sul PTPR, la direttrice regionale per le politiche abitative e la pianificazione territoriale, paesistica e urbanistica Manuela Manetti ha portato a conoscenza della istruttoria che c’è stata sul PTPR, con tutto il percorso della fase pubblicitaria (con la presentazione delle osservazioni), che è stata valutata dal MIBACT in base al Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, «di rango superiore», mettendo in atto una copianificazione applicata in un tavolo dove il MIBACT – assieme alla Regione – ha fatto le sue controdeduzioni a tutte le osservazioni presentate al MIBACT.
L’Arch. Manetti ha fatto poi sapere che, oltre alle circa mille osservazioni accolte, «abbiamo declinato un’altra serie di osservazioni, basate sempre su criteri oggettivi», che ha elencato nel modo seguente:
– osservazioni bocciate per violazione delle norme vigenti in materia che sono sovraordinate;
– osservazioni senza un valore cogente e quindi non da analizzare e da controdedurre;
– osservazioni parzialmente accolte;
– osservazioni da confrontare, che hanno riguardato osservazioni accolte, che automaticamente «trascinano» verso la loro classificazione definitiva.
Ha precisato che il Consiglio regionale ha la possibilità di valutare tutte le controdeduzioni, che – benché riferite ad osservazioni georeferenziate – non sono state riportate sul territorio e che c’è infine un unico testo delle Norme Tecniche del PTPR, che sono state concordate nel tavolo di copianificazione.
Ma a quest’ultimo riguardo ha fatto sapere che il PTPR può essere approvato così com’è e poi entro due anni può essere adeguato, così come prescrive il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio: «Tradotto: un conto è se oggi cambio una sola virgola che costringe a rifare ex novo il procedimento e un conto è se mi attengo alle controdeduzioni.».
Dagli interventi dei consiglieri regionali fatti quel giorno (Emiliano Minnucci, Eugenio Patanè, Fabrizio Ghera e Salvatore Aurigemma) è trapelata una certa insofferenza e preoccupazione, per non dire una aperta contrarietà, per il fatto che a dire l’ultima parola sulla approvazione definitiva sia il MIBAC, come correttamente fatto presente dall’Arch. Manuela Manetti.
I consiglieri sembrano aver dimenticato che il compito del Consiglio Regionale è anche e soprattutto quello di dover rispettare il principio fondamentale sancito dall’art. 9 della costituzione ai sensi del quale spetta allo Stato e non alla Regione dover tutelare il paesaggio ed il patrimonio storico artistico della nazione.
Sembrano aver dimenticato che ai sensi della lettera s) del successivo art. 117 lo Stato ha legislazione esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, mentre anche alla Regione Lazio spetta la legislazione concorrente in materia sia di governo del territorio che di valorizzazione dei beni culturali e ambientali.
La legislazione concorrente si è concretizzata con la cosiddetta “legge Galasso” n. 431/1985, nel rispetto della quale «le regioni sottopongono a specifica normativa d’uso e di valorizzazione ambientale il relativo territorio mediante la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali, da approvarsi entro il 31 dicembre 1986.»
Il “Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio”, emanato con D.Lgs. n. 42/2004, ha sancito poi l’obbligo della copianificazione del PTPR.
La “interpretazione” che quasi tutti i suddetti consiglieri hanno poi voluto dare al dettato normativo appare del tutto strumentale e non può ad ogni modo scavalcare il «rango superiore» del MIBAC, riconosciuto dallo stesso arch. Manetti.
Ne deriva che una eventuale approvazione dei 9 emendamenti apportati dalla maggioranza dei membri della X Commissione Urbanistica presenterebbe degli evidenti vizi di legittimità, che non potranno essere ignorati quanto meno dal MIBAC e sarebbero pertanto passibili di una sicura bocciatura.
Dott. Arch. Rodolfo Bosi
