L’art. 5, comma 1, lettera i), numero 7) della legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale) ha modificato il comma 2-bis dell’art. 31 della legge regionale n. 29 del 1997, ai sensi del quale «Il PUA redatto secondo le modalità della L.R. 38/1999, previa indicazione dei risultati che si intendono perseguire, può prevedere la necessità di derogare alle previsioni del piano dell’area naturale protetta redatto ai sensi dell’articolo 26, comma 1, lettera f) ad esclusione delle normative definite per le zone di riserva integrale».
Con nota prot. n. 15 Pres/2018 del 13 novembre 2018 l’associazione VAS ha chiesto al Governo di impugnare la suddetta disposizione presso la Corte Costituzionale per le seguenti violazioni rilevate da VAS.
Violazione del 3° comma dell’art. 145 del D.Lgs. n. 42 del 22 febbraio 2004 e ss.mm.ii. (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio), secondo cui «le previsioni dei piani paesaggistici non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico», ivi compresi i Piani di Utilizzazione Aziendale (P.U.A.)
Violazione del 5° comma dell’art. 9 della legge regionale n. 24/1998, relativo alla «Protezione dei parchi e delle riserve naturali”, secondo cui «nelle more dell’approvazione dei piani delle aree naturali protette si applicano sia le misure di salvaguardia previste negli specifici provvedimenti istitutivi o legislativi generali, sia la normativa relativa alle classificazioni per zone delle aree ove prevista dai PTP o dal PTPR; in caso di contrasto prevale la più restrittiva.»
VAS ha supportato la richiesta con le seguenti motivazioni.
I piani di assetto de parchi e delle riserve regionali del Lazio approvati dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 152/2016 e ss.mm.ii. sono stati redatti nel rispetto del preventivo ed obbligatorio procedimento di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) che comporta la verifica di assoggettabilità che si concretizza in un documento finale di Scoping (art. 12) con cui la Regione detta le prescrizioni per la redazione del Rapporto Ambientale che detta a sua volta le scelte del Piano di Assetto (2° comma dell’art. 14): fra le prescrizioni del documento conclusivo di Scoping ci sono sempre e comunque quelle relative al rigoroso rispetto delle prescrizioni impartite sia dai Piani Territoriali Paesistici (P.T.P.) approvati che dal Piano Territoriale Paesistico Regionale (P.T.P.R.) al momento solo adottato, con la clausola che in caso di contrasto tra le norme dei due strumenti vale sempre la prescrizione più restrittiva.
La suddetta prescrizione è sancita dall’ultimo periodo del 3° comma dell’art. 145 del D.Lgs. n. 42/2004 e ss.mm.ii. ai sensi del quale «per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette.»
Ne deriva implicitamente che qualunque P.U.A. che derogasse dalle previsioni di un Piano di Assetto come sopra approvato risulterebbe automaticamente in violazione della suddetta disposizione del “Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio” e presenterebbe quindi vizi di legittimità costituzionale.
La deroga non è parimenti ammissibile anche nel caso di piani di assetto approvati prima della entrata in vigore del Codice dell’Ambiente e dell’obbligo di procedura di V.A.S., perché i P.U.A. non possono comunque derogare dai P.T.P. e dal P.T.P.R. in quanto lo prescrive espressamente il 3° comma dell’art. 145 del D.Lgs. n. 42 del 22 febbraio 2004 e ss.mm.ii.: laddove i P.U.A. prevedano nuove costruzioni, anche soltanto di edilizia libera, non possono comunque derogare dalle prescrizioni relative alle zone di riserva generale ed alle zone di promozione, dove sia la legge nazionale 394/1991 che la legge regionale n. 29/1997 consentono esclusivamente interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo.
Di qui il vizio di legittimità costituzionale.
Con ricorso notificato il 24-28 dicembre 2018 e depositato il 28 dicembre 2018, il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale) e, tra queste in particolare dell’art. 5, comma 1, lettera i), numero 7), non rilevando però le violazioni accertate da V AS.
Secondo il Presidente del Consiglio dei Ministri la suddetta disposizione, consentendo che il PUA possa derogare alle previsioni del piano dell’area naturale protetta, si porrebbe in contrasto con l’art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991, secondo cui «Il piano per il parco […] ha valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello».
Il Presidente del Consiglio dei Ministri ignora che la suddetta disposizione della legge quadro n. 394/1991 è stata superata da quanto ha successivamente stabilito l’ultimo periodo del 3° comma dell’art. 145 del D.Lgs. n. 42 del 22 febbraio 2004, ai sensi del quale «per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette.»
Ne deriva che i Piani di Assetto dei parchi e delle riserve naturali del Lazio non possono sostituire i piani paesistici, perché le loro disposizioni sono cogenti e sovraordinate agli stessi Piani di Assetto.
Lo ha sancito con sentenza n. 180 del 19 maggio 2008 la stessa Corte Costituzionale, che per il caso in questione non ha ravvisato la violazione del 3° comma dell’art. 145 del D.Lgs. n. 42/2004, ritenendo «ammissibile e fondata» la questione di legittimità costituzionale promossa dal Governo.
Per la Corte Costituzionale «la norma regionale si pone in contrasto non solo con gli artt. 22 e 23 della legge n. 394 del 1991, che individuano nel piano del parco uno degli strumenti di attuazione delle finalità del parco stesso, ma soprattutto con l’art. 25, comma 2, della medesima legge, che riconosce al piano per il parco il «valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico» e che configura il piano in questione come strumento di pianificazione sostitutivo dei piani paesistici e di quelli territoriali o urbanistici di qualsiasi livello.
Poiché le anzidette norme statali sono espressione della competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente – più volte sottolineata da questa Corte nelle pronunce richiamate nel punto 3.2.1. – la norma impugnata viola l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. »
Dott. Arch. Rodolfo Bosi
*********************
Si riportano di seguito le motivazioni che hanno portato l’associazione VAS a chiedere al Governo di impugnare la suddetta disposizione e gli estratti della sentenza della Corte Costituzionale che hanno trattato l’argomento in questione.
****************************
Motivazioni.
La formulazione originaria del testo della allora lettera e), ora lettera d), del 4° comma dell’art. 8 della legge regionale n. 9 del 6 ottobre 1997 era la seguente: «All’interno delle zona A … sono consentite: …. e) le attività agricole e gli interventi strutturali previsti dai piani di miglioramento aziendale autorizzati dagli organi tecnici competenti».
Con la legge regionale n. 14 del 2 novembre 2006 la Regione Lazio ha affiancato alle attività agricole tradizionali, attuabili con un Piano di Utilizzazione Aziendale (PUA), anche le attività multifunzionali: il 2° comma dell’art. 2 bis dispone che «ai fini delle attività multifunzionali, previa approvazione di un PUA ai sensi della legge regionale 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo del territorio) e successive modifiche è consentita prioritariamente sia la rifunzionalizzazione degli edifici o parte di essi presenti all’ interno dell’azienda agricola, anche attraverso la demolizione e ricostruzione e accorpamento delle volumetrie, a prescindere dalla loro destinazione d’uso, sia la nuova realizzazione di annessi agricoli ad esclusione di quelli destinati ad ospitare attività agrituristiche comunque disciplinati dall’articolo 15. Gli immobili destinati alle attività multifunzionali non mutano la loro destinazione d’uso.»
La disposizione della lettera e) del 4° comma dell’art. 8 della legge regionale n. 29/1997 è rimasta invariata fino a quando è stata sostituita – come lettera d) – dalla legge regionale n. 12 del 6 agosto 2012 con cui la Regione Lazio ha fatto approvare il cosiddetto “Piano Casa”.
La lettera a) del comma 19 dell’art. 1 della legge regionale n. 12/2012 disponeva testualmente: «Alla l.r. 29/1997 e successive modifiche sono apportate le seguenti modifiche: a) alla lettera d) del comma 4 dell’articolo 8 le parole: “piani di miglioramento aziendale autorizzati dagli organi tecnici competenti” sono sostituite dalle seguenti: “piani di utilizzazione aziendale (PUA) disciplinati dall’articolo 57 della legge regionale 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo del territorio) e successive modifiche e dall’articolo 18 della legge regionale 6 luglio 1998, n. 24 (Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico)”».
La successiva lettera c) dello stesso comma 19 precisava che i P.U.A. sono consentiti in regime di “misure di salvaguardia” anche nei parchi e nelle riserve istituite prima della entrata in vigore della legge regionale n. 12/2012 e lo faceva nel seguente modo: «c) dopo il comma 2 bis dell’articolo 46 è inserito il seguente: “2 ter. Fino all’approvazione degli strumenti di cui agli articoli 26 e 27, le previsioni di cui all’articolo 8, comma 4, lettera d) si applicano anche alle aree naturali protette regionali istituite prima della data di entrata in vigore della presente legge.”»
Il “Piano Casa” della Giunta dava dunque la possibilità di realizzare nuove costruzioni anche all’interno delle aree naturali protette in regime di “misure di salvaguardia” tramite Piani di Utilizzazione Aziendale (PUA) in deroga sia ai Piani Territoriali Paesistici (PTP) del Lazio che al Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR).
Il comma 19 dell’art. 1 aveva anche coordinato con il suddetto testo la lettera d) del 1° comma dell’art. 31 della legge regionale n. 29/1997, relativo allo “Sviluppo delle attività agricole”, sostituendola con il seguente testo: «d) la possibilità di realizzare gli interventi e le attività previste dall’articolo 8, comma 3, lettera q) e comma 4, lettera d).»
Il 28 settembre 2012 il Governo Monti ha deliberato l’impugnativa in Corte Costituzionale avverso questa disposizione della legge della Regione Lazio n. 12/2012.
Secondo il Consiglio dei Ministri l’articolo 1 della l.r. n. 12/2012 è in contrasto con le norme statali in materia di tutela del paesaggio e di governo del territorio ed in particolare il comma 19 che prevede che nelle zone di massima protezione (zone “A” in regime di “misure di salvaguardia”) siano consentiti interventi di nuova costruzione e di realizzazione di manufatti funzionali all’attività agricola anche in deroga alle previsioni del piano paesaggistico.
Per evitare la pronuncia della Corte Costituzionale su tutti i vizi di legittimità rilevati sulla normativa del “Piano Casa” della Regione Lazio la Giunta Regionale, d’intesa con il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (MIBACT), ha approvato le proposte di legge regionale n. 75 e n. 76 del 24 settembre 2013, che immotivatamente hanno “dimenticato” la suddetta precisa censura, non voluta prendere nella benché minima considerazione nemmeno dopo che l’associazione VAS l’ha fatta presente dapprima in sede di osservazioni consegnate il successivo 7 novembre nel corso della audizione concessa alle associazioni ambientaliste dalla Commissione Ambiente e poi quando con Nota VAS prot. n. 21 del 25 novembre 2013 è stato chiesto all’allora Governo Letta di “porre un rimedio immediato a questa dimenticanza”.
La proposta di legge n. 75 è stata convertita nella legge regionale del Lazio n. 8 dell’8 agosto 2014 senza che vi venisse accolto l’emendamento che proponeva l’abolizione del 1° comma dell’art. 19 della legge regionale n. 12/2012: sembra che fra i motivi del mancato accoglimento del suddetto emendamento ci sia stato il ritiro del tutto immotivato da parte dell’allora Governo della sua impugnazione presso la Corte Costituzionale.
La proposta di legge n. 76 è stata convertita nella legge regionale n. 10/2014 addirittura con l’aggiunta del comma 1 bis dell’articolo 26 della legge regionale del Lazio n. 29 del 6 ottobre 1997, ad opera del comma 14 dell’art. 3 dal seguente testo: «1 bis. Nelle zone di cui al comma 1, lettera f), ad esclusione delle zone di riserva integrale, sono consentiti: a) gli interventi di cui all’articolo 8, comma 3, lettera q), numeri 1), 2), 3) e 4); b) le attività e gli interventi di cui all’articolo 8, comma 4, lettera d). »
Gli “interventi” di cui alla suddetta lettera a) erano i seguenti: 1) interventi già autorizzati e regolarmente iniziati alla data di entrata in vigore della legge 29/1997; 2) interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro conservativo e di risanamento igienico-edilizio che non comportino modifiche di carattere strutturale; 3) ampliamenti ed adeguamenti a fini agrituristici; 4) interventi di adeguamento tecnologico e funzionale.
Ogni Piano di Assetto dei parchi è suddiviso in 4 zone di tutela (ed eventuali sottozone), che vanno dalla zona di riserva integrale e passando per la zona di riserva generale e la zona di protezione arrivano alla zona di promozione economica e sociale, “da individuare nelle aree più estesamente modificate da processi di antropizzazione”: solo in quest’ultima zona è consentita la nuova edificazione.
Secondo la legge regionale n. 29/1997 nella zona di riserva integrale “l’ambiente naturale è conservato nella sua integrità”, nella zona di riserva generale “è vietato realizzare nuove opere edilizie, ampliare le costruzioni esistenti, eseguire opere di trasformazione del territorio”, mentre nelle zone di protezione sono consentiti solo interventi di manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo.
Pur mantenendo le suddette prescrizioni della legge regionale n. 29/1997, anche perché recepiscono integralmente il 2° comma dell’art. 12 della legge quadro sulle aree protette n. 394 del 6 dicembre 1991, la disposizione di cui alla suddetta lettera a) dà ad ogni futuro Piano di Assetto dei parchi e delle riserve naturali del Lazio la facoltà di consentire di far realizzare ugualmente gli interventi sopra elencati all’interno anche delle zone di riserva generale e di protezione, oltre che nelle zone di promozione economica e sociale.
È di tutta evidenza che gli “ampliamenti” a fini agriturisitici, ancorché consentiti dalle “misure di salvaguardia”, non possono essere invece realizzati quanto meno nelle zone di riserva generale dove la norma vigente (lasciata peraltro inalterata) vieta proprio di “ampliare le costruzioni esistenti”, se non anche nelle zone di protezione dove appare piuttosto forzato far rientrare gli “ampliamenti” fra le opere di manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo.
Ciò appare in netto contrasto con i punti 2) e 3) della lettera f) del 1° comma dell’art. 26 della legge regionale n. 29/1997, che hanno recepito le lettere b) e c) del 2° comma della legge quadro n. 394/1991 parimenti violata.
Per quanto riguarda invece la disposizione di cui alla suddetta lettera b) del comma 1 bis aggiunto all’art. 26 della legge regionale n. 29/1997 c’è da far presente che consente ai Piani di Assetto di far realizzare nelle stesse 3 suddette zone anche e soprattutto i Piani di Utilizzazione Aziendale (PUA) che in deroga ai vincoli paesistici hanno già permesso in regime di “misure di salvaguardia” di far costruire ex novo addirittura strutture alberghiere.
Ciò è stato possibile, come già detto, in applicazione del 1° comma dell’art. 19 della legge regionale del Lazio n. 12 del 6 agosto 2012, con cui è stata modificata la lettera d) del 4° comma dell’art. 8 della legge regionale n. 29/1997.
Il comma 19 dell’art. 1 della legge regionale n. 12/2012 aveva infatti sostituito le parole: “piani di miglioramento aziendale autorizzati dagli organi tecnici competenti” con le seguenti: “piani di utilizzazione aziendale (PUA) disciplinati dall’articolo 57 della legge regionale 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo del territorio) e successive modifiche e dall’articolo 18 della legge regionale 6 luglio 1998, n. 24 (Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico)».
Con la legge regionale n. 10 del 10 novembre 2014 all’art. 57 della legge regionale n. 38/1999 (“Norme sul governo del territorio”) è stato aggiunto anche il seguente comma 1 bis: «Nel PUA è consentita la demolizione e la ricostruzione con sagoma diversa, la delocalizzazione all’interno della stessa azienda degli edifici esistenti legittimi, nonché la rifunzionalizzazione di tali edifici per le attività agricole e per quelle compatibili previste dal comma 6bis.
Gli interventi di ricostruzione e/o accorpamento degli edifici di cui al presente comma sono realizzati secondo i caratteri dell’edificazione agricola.»
Le suddette attività aggiunte all’art. 57 della legge regionale n. 38/1999 con i commi 1 bis e 6 bis sono diventate automaticamente possibili anche all’interno delle aree naturali protette ed in deroga ai piani paesistici, in aperta violazione quindi del 3° comma dell’art. 145 del D.Lgs. n. 42/2004 con cui è stato emanato il “Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio”, secondo cui «le previsioni dei piani paesaggistici … non sono derogabili» e conseguentemente le loro «disposizioni … sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette».
Il comma 15 dell’art. 3 della legge regionale n.10/2014 al comma 1 dell’articolo 31 della l.r. 29/1997 dopo le parole: “compatibilmente con la tutela dei valori naturali e culturali presenti nell’area stessa” ha inserito le seguenti: “e con il ruolo di tutela attiva delle attività agricole, nelle zone di cui all’articolo 26, comma 1, lettera f)”, vale a dire ora in tutte e 4 le zone di ogni Piano di Assetto, ivi comprese quindi le zone di riserva integrale, dove le attività agricole non possono essere svolte dal momento che in queste zone “l’ambiente naturale è conservato nella sua integrità”.
In tal modo, per dare un “ruolo di tutela attiva delle attività agricole”, anche nelle altre 3 zone di riserva generale, di protezione e di promozione economica e sociale, i Piani di Assetto possono consentire la realizzazione di Piani di Utilizzazione Aziendale (PUA) in deroga sia ai Piani Territoriali Paesistici (PTP) del Lazio che al Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR) e quindi in violazione del 3° comma dell’art. 145 del D.Lgs. n. 42/2004.
Il 27 novembre 2014 il Presidente dell’associazione Verdi Ambiente e Società (V.AS.) Guido Pollice ha fatto trasmettere per posta elettronica certificata la richiesta di impugnazione della legge regionale in questione.
Ma il Governo non ha rilevato né la violazione del D.Lgs.n. 228/2001 (“Orientamento e modernizzazione del settore agricolo!) né la violazione del D.Lgs. n. 42/2004 e non ha quindi ritenuto di impugnare presso la Corte Costituzionale la legge regionale n. 10/2014.
Con la stessa legge regionale n. 10/2014 è stato modificato ulteriormente anche l’art. 57 della legge regionale n. 38/1999 sul governo del territorio per introdurvi la “attuazione della ruralità multifunzionale”, che è stata prevista dalla legge regionale n. 14 del 2 novembre 2006 e che al 2° comma dell’art. 2 bis dispone che «ai fini delle attività multifunzionali, previa approvazione di un PUA ai sensi della legge regionale 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo del territorio) e successive modifiche è consentita prioritariamente sia la rifunzionalizzazione degli edifici o parte di essi presenti all’ interno dell’azienda agricola, anche attraverso la demolizione e ricostruzione e accorpamento delle volumetrie, a prescindere dalla loro destinazione d’uso, sia la nuova realizzazione di annessi agricoli ad esclusione di quelli destinati ad ospitare attività agrituristiche comunque disciplinati dall’articolo 15. Gli immobili destinati alle attività multifunzionali non mutano la loro destinazione d’uso.»
In tal modo con la legge regionale n. 10/2014 si consente di realizzare anche dentro le aree naturali protette tutta una serie di attività ed opere da parte di soggetti diversi dagli imprenditori agricoli: in attuazione della suddetta “ruralità multifunzionale” la Giunta Regionale ha approvato poi il Regolamento n. 11 del 2 settembre 2015, introducendo nuove attività economiche connesse a quella agricola e nuove modalità di esercizio del regime di connessione, in evidente difformità dalle vigenti disposizioni nazionali in materia.
Sul Bollettino ufficiale della Regione Lazio n. 71 del 3 settembre 2015 è stato pubblicato il regolamento regionale 2 settembre 2015, n. 11, concernente la “attuazione della ruralità multifunzionale ai sensi dell’articolo 57 della legge regionale 22 dicembre 1999, n. 38“, articolo modificato proprio con le disposizioni introdotte dall’art. 3, comma 10, della legge della Regione Lazio n. 10/2014, che ne costituisce l’attuazione.
Con la legge regionale n. 10 del 10 novembre 2014 all’art. 57 della legge regionale n. 38/1999 (“Norme sul governo del territorio”) sono stati aggiunti i seguenti commi 6 bis, 6 ter e 6 quater: «6 bis. Nelle zone omogenee E di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 sono compatibili con la destinazione agricola, ove connesse, le seguenti funzioni e attività: a) agriturismo e turismo rurale; b) trasformazione e vendita diretta dei prodotti tipici; c) ristorazione e degustazione dei prodotti tipici; d) attività culturali, didattiche, sociali, ricreative e terapeutico-riabilitative.
6 ter. Le funzioni e le attività compatibili con la destinazione agricola di cui al comma 6 bis, necessarie per sviluppare una nuova ruralità multifunzionale, possono essere svolte da soggetti diversi da quelli di cui al comma 1; in ogni caso le funzioni e le attività devono essere svolte in regime di connessione con l’attività agricola.
6 quater. Per l’attuazione di quanto previsto dal comma 6 ter la Giunta regionale ai sensi dell’articolo 47, comma 2, lettera b), dello Statuto approva, entro il 31 gennaio 2015, un regolamento finalizzato a stabilire: a) le modalità di introduzione, svolgimento e attuazione delle funzioni e delle attività di cui al comma 6 bis; b) le modalità per garantire la compatibilità e la connessione delle funzioni e delle attività di cui al comma 6 bis con l’attività agricola».
Il disposto riportato in grassetto del comma 6 ter è in difformità da quanto dispone il secondo periodo del 1° comma dell’art. 1 del Decreto Legislativo n. 228 del 18 maggio 2001, che testualmente recita: «Si intendono comunque connesse le attività, esercitate dal medesimo imprenditore agricolo, dirette alla manipolazione, conservazione, trasformazione, commercializzazione e valorizzazione che abbiano ad oggetto prodotti ottenuti prevalentemente dalla coltivazione del fondo o del bosco o dall’allevamento di animali, nonché le attività dirette alla fornitura di beni o servizi mediante l’utilizzazione prevalente di attrezzature o risorse dell’azienda normalmente impiegate nell’attività agricola esercitata, ivi comprese le attività di valorizzazione del territorio e del patrimonio rurale e forestale, ovvero di ricezione ed ospitalità come definite dalla legge».
Ora il Regolamento regionale n. 11 del 2 settembre 2015 disciplina soprattutto “le modalità per garantire la compatibilità e la connessione delle attività” in materia di ruralità multifunzionale, introducendo nuove attività connesse economiche a quella agricola e nuove modalità di esercizio del regime di connessione, in evidente difformità dalle vigenti disposizioni nazionali in materia.
In particolare:
1) la lettera b) del 1° comma dell’art.2 del Regolamento prevede, in combinazione con il 2° comma del successivo art. 3, che possano esercitare attività economiche connesse a quella agricola, utilizzando terreni a destinazione urbanistica agricola con superficie dedicata fino ad un massimo di 30 ettari, “soggetti, sia pubblici che privati, diversi” dai “coltivatori diretti (CD) e imprenditori agricoli professionali (IAP), singoli o associati, come individuati all’articolo 57, comma 1, delle legge” n. 38/1999, mentre la legge d’orientamento in agricoltura (art. 1 del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228) prescrive che possano considerarsi attività connesse solo quelle “esercitate dal medesimo imprenditore agricolo“;
2) l’art.5 del Regolamento introduce e definisce, quali attività connesse a quelle agricola, attività non contemplate in tal senso dalla disciplina agricola e fiscale vigente, con particolare riferimento al turismo rurale (distinto dall’agriturismo) mediante ricettività alberghiera ed extralberghiera (lettera b, punto 1, del 1° comma), alle attività ricreative mediante “centri sportivi rurali” e “centri ricreativi rurali”, con la pratica con l’esercizio di golf, tennis, bocce, calcetto, pallavolo, nuoto ed “altri tipi di sport” (lett. e, punto 5 del 1° comma), alle attività terapeutiche-riabilitative, in forma di assistenza residenziale per anziani e disabili, nonché strutture di ospitalità ed integrazione sociale fino ad un massimo di 20 posti letto (lett. e, punto 6 del 1° comma), attività non contemplate in questa forma dalla sopra citata legge d’orientamento e dalle nuove disposizioni in materia di agricoltura sociale di cui alla legge 18 agosto 2015, n. 141;
– l’art. 2, comma 3, della legge 141/2015 in materia di agricoltura sociale ribadisce che possono considerarsi “attività connesse” esclusivamente quelle “esercitate dall’imprenditore agricolo“;
– il comma 6 bis dell’art. 57 della legge regionale n. 38/1999 elenca 4 tipi di funzioni e attività che ritiene “compatibili con la destinazione agricola”, ma solo “ove connesse” e come tali riconosciute sia dal D.Lgs.n. 228/2001 che dalla legge n. 141/2015, che invece non considerano affatto in connessione le attività sopra evidenziate;
– le suddette attività aggiunte all’art. 57 della legge regionale n. 38/1999 con i commi 1 bis e 6 bis sono diventate automaticamente possibili anche all’interno delle aree naturali protette mediante P.U.A. presentati ai sensi della lettera d) del 4° comma dell’art. 8 della legge regionale n. 29/1997.
Se da un lato l’estensione a soggetti diversi dal coltivatore diretto e dall’imprenditore agricolo appare coerente con la legge regionale n. 10/2014, dall’altro lato però il Regolamento arriva a specificare come “connesse” tutta una serie di attività che invece non sono considerate tali dalla normativa vigente in materia (D.Lgs.n. 228/2001 e legge n. 141/2015).
Come evidenziato nella interrogazione parlamentare presentata dall’On. Loredana De Petris, la possibilità per soggetti imprenditoriali non agricoli di esercitare, in area a destinazione agricola ed a tutela della natura e su ampie superfici, attività economiche ad alto valore aggiunto, in particolare ai margini delle aree urbane, rischia di promuovere fenomeni di segno opposto rispetto a quelli innescati dalla multifunzionalità oggi vigente.
Non più integrazione del reddito dell’agricoltore, ma utilizzo strumentale della destinazione agricola, con sottrazione di suolo coltivato, per realizzare operazioni di valorizzazione immobiliare estranee al mondo agricolo. La Giunta Regionale ha poi fatto approvare la legge regionale n. 12 del 10 agosto 2016, con cui è stata modificata sia la legge regionale n. 24/1998 che la legge regionale n. 29/1997.
Della legge regionale n. 24 del 6 luglio 1998 è stato modificato il testo del 2° comma dell’art. 18 che è relativo alle “Aziende agricole in aree vincolate”.
Con la lettera b) del 1° comma dell’art. 20 della legge regionale n. 12 del 10 agosto 2016 è stato introdotto il seguente testo tuttora vigente dell’art. 18 della legge regionale n. 24/1998: «2. Gli interventi di cui al presente articolo sono subordinati, se in deroga alle norme dei PTP, del PTPR e/o della presente legge, all’approvazione, da parte dell’organo competente, del piano di utilizzazione aziendale (PUA), secondo le modalità indicate nella l.r. 38/1999 e sono corredati del SIP di cui agli articoli 29 e 30.»
Dal momento che “l’organo competente” in materia di approvazione del PUA è un soggetto che non fa parte né del Ministero dell’Ambiente né del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, né risulta che in quella sede del procedimento di approvazione debbano essere acquisiti le autorizzazioni paesaggistiche ed i nulla osta delle Soprintendenze competenti, appare evidente la violazione del 3° comma dell’art. 145 da parte della disposizione del 2° comma dell’art. 18 della legge regionale n. 24/1998.
Della legge regionale n. 29/1997 è stato modificato il testo della lettera d) del 4° comma dell’art. 8.
Con la lettera c) del n. 7) del 1° comma dell’art. 9 della legge regionale n. 12 del 10 agosto 2016 è stato introdotto il seguente testo, vigente prima della approvazione della legge regionale n. 7 del 22 ottobre 2018: «la lettera d) del comma 4 è sostituita dalla seguente: “d) le attività agricole, le attività connesse e compatibili di cui alla l.r. 38/1999 e gli interventi previsti dai piani di utilizzazione aziendale (PUA) disciplinati dall’articolo 31, dalla l.r. 38/1999 e dall’articolo 18 della legge regionale 6 luglio 1998, n. 24 (Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico), nonché gli interventi di imboschimento e di utilizzazione dei boschi e dei beni silvo-pastorali, fatte salve le finalità di tutela della presente legge e fermo restando quanto previsto dall’articolo 11, comma 3, della l. 394/1991;”».
Con l’art. 5, comma 1, lettera b) numero 2) punto 2.1 della legge regionale n. 7 del 22 ottobre 2018 il suddetto testo è stato sostituito dal seguente: «d) le attività agricole di cui all’articolo 31», così come a sua volta modificato anche e soprattutto dall’art. 5, comma 1, lettera i), numero 7) punto 7.2, secondo cui «il PUA redatto secondo le modalità della l.r. 38/1999, previa indicazione dei risultati che si intendono perseguire, può prevedere la necessità di derogare alle previsioni del piano dell’area naturale protetta redatto ai sensi dell’articolo 26, comma 1, lettera f) ad esclusione delle normative definite per le zone di riserva integrale.»
Con una formulazione del tutto inappropriata sia della lettera d) del 4° comma dell’art. 8 che dell’art. 31 della legge regionale n. 29/1997 (si dirà più avanti nello specifico della deroga alle previsioni dei Piani di Assetto), in regime di “misure di salvaguardia” sono consentiti fra le “attività agricole” anche se non soprattutto PUA in deroga alle norme sia dei PTP che del PTPR, ai sensi del 2° comma dell’art. 18 della legge regionale n. 24/1998.
Di qui, per quanto precedentemente detto, la violazione tanto del 3° comma dell’art. 145 del D.Lgs. n. 42 del 22 febbraio 2004 quanto del 5° comma dell’art. 9 della legge regionale n. 24/1998, relativo alla «Protezione dei parchi e delle riserve naturali».
*****************
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato il 24-28 dicembre 2018 e depositato il 28 dicembre 2018, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale) e, tra queste, degli artt. 5, comma 1, lettere g), numero 2), h) e i), numeri 5) e 7), e comma 6, lettera c), 33, comma 1, lettera a), e 84, comma 1, lettera b), in riferimento agli artt. 97 e 117, commi secondo, lettere l), m) e s), e terzo, della Costituzione.
… La norma regionale impugnata ha modificato il comma 2-bis dell’art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, che risulta ora del seguente tenore: «[p]er favorire lo svolgimento delle attività di cui al presente articolo, i soggetti di cui all’articolo 57 e 57-bis della L.R. n. 38/1999 possono presentare il PUA [piano di utilizzazione aziendale], redatto secondo le modalità ivi previste, nel rispetto delle forme di tutela di cui alla presente legge.
Il PUA redatto secondo le modalità della L.R. 38/1999, previa indicazione dei risultati che si intendono perseguire, può prevedere la necessità di derogare alle previsioni del piano dell’area naturale protetta redatto ai sensi dell’articolo 26, comma 1, lettera f) ad esclusione delle normative definite per le zone di riserva integrale».
Questa disposizione, consentendo che il PUA possa derogare alle previsioni del piano dell’area naturale protetta, si porrebbe in contrasto con l’art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991, secondo cui «[i]l piano per il parco […] ha valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello».
Il contrasto non potrebbe ritenersi superato da quanto previsto al comma 2-ter del medesimo art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, ossia che, nella conferenza dei servizi ai fini dell’approvazione del PUA, l’amministrazione procedente acquisisce il nulla osta dell’ente di gestione del parco.
Secondo il ricorrente quest’ultima previsione non potrebbe ritenersi sostitutiva della complessa e partecipata procedura prevista per l’approvazione del piano dell’area protetta dalla legge n. 394 del 1991 e dall’art. 26, commi 2, 3 e 4, della stessa legge reg. Lazio n. 7 del 2018.
Da quanto detto deriverebbe il contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., poiché la norma regionale impugnata ridurrebbe in peius i livelli minimi uniformi di tutela previsti dalla legislazione statale in materia di tutela dell’ambiente. In proposito il ricorrente precisa che la legge n. 394 del 1991 costituisce esercizio della competenza esclusiva statale nella materia anzidetta; pertanto, le Regioni possono solo assicurare maggiori livelli di tutela delle aree protette.
È richiamata al riguardo la giurisprudenza costituzionale secondo cui «Il territorio dei parchi, siano essi nazionali o regionali, ben può essere oggetto di regolamentazione da parte della Regione, in materie riconducibili ai commi terzo e quarto dell’art. 117 Cost., purché in linea con il nucleo minimo di salvaguardia del patrimonio naturale, da ritenere vincolante per le Regioni» (sentenza n. 44 del 2011).
Lo «standard minimo uniforme di tutela nazionale» si estrinsecherebbe nella predisposizione da parte degli enti gestori delle aree protette di strumenti programmatici e gestionali per la valutazione di rispondenza delle attività svolte alle esigenze ambientali; siffatti strumenti sarebbero identificabili nel regolamento (art. 11 della legge n. 394 del 1991), nel piano per il parco (art. 12) e nelle misure di salvaguardia adottate nelle more dell’istituzione dell’area protetta (artt. 6 e 8).
Anche in relazione alle aree protette regionali il legislatore statale avrebbe predisposto un modello fondato sull’individuazione del loro soggetto gestore ad opera della legge regionale istitutiva (art. 23), sull’adozione di regolamenti di queste aree (art. 22, comma 1, lettera d) e su un piano per il parco (art. 25).
La difesa statale afferma altresì che non vi è dubbio che il legislatore statale abbia previsto, per le aree naturali protette regionali, «un quadro normativo meno dettagliato di quello predisposto per le aree naturali protette nazionali», con la conseguenza che le Regioni hanno «un margine di discrezionalità tanto in relazione alla disciplina delle stesse aree protette regionali quanto sul contemperamento tra la protezione di queste ultime e altri interessi meritevoli di tutela».
Tuttavia, l’esistenza di un regolamento e di un piano dell’area protetta, cui devono conformarsi le attività svolte all’interno del parco, garantisce la corrispondenza ai canoni inderogabili imposti dalla normativa statale, i quali costituiscono standard minimi di tutela che possono solo essere innalzati dalle Regioni.
……………………………..
2.– La Regione Lazio si è costituita in giudizio chiedendo che le questioni promosse siano dichiarate inammissibili e/o infondate.
…. 2.4.– Anche in relazione all’art. 5, comma 1, lettera i), numero 7), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, la resistente sottolinea come la norma impugnata non abbia alcuna portata innovativa della disciplina previgente.
Il legislatore regionale si sarebbe limitato, infatti, «ad operare una sorta di mero intervento di coordinamento» delle disposizioni recate dagli artt. 8, comma 4, lettera d), 26, comma 1-bis, lettera b), e 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, «riproducendone i medesimi contenuti sostanziali».
La difesa regionale aggiunge che le disposizioni citate sono state introdotte dalla legge della Regione Lazio 10 novembre 2014, n. 10 (Modifiche alle leggi regionali relative al governo del territorio, alle aree naturali protette regionali ed alle funzioni amministrative in materia di paesaggio) e non sono mai state oggetto di rilievi di legittimità costituzionale.
Dirimente sarebbe il richiamo all’art. 11, comma 3, della legge n. 394 del 1991, operato dal novellato art. 8, comma 4, della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, con il quale il legislatore regionale ha inteso subordinare gli interventi di cui all’art. 31 di quest’ultima legge regionale alla clausola generale di salvaguardia prevista dal citato art. 11, comma 3.
Da quanto detto conseguirebbe il rispetto dei livelli minimi di tutela dell’ambiente.
……………………………….
Considerato in diritto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale) e, tra queste, degli artt. 5, comma 1, lettere g), numero 2), h) e i), numeri 5) e 7), e comma 6, lettera c), 33, comma 1, lettera a), e 84, comma 1, lettera b), in riferimento agli artt. 97 e 117, commi secondo, lettere l), m) e s), e terzo, della Costituzione.
2.– Resta riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso indicato in epigrafe.
6.– L’art. 5, comma 1, lettera i), numero 7), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è impugnato per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 22, 23 e 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991.
La norma regionale impugnata ha modificato il comma 2-bis dell’art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, il quale, nel testo riformato, prevede che «Per favorire lo svolgimento delle attività di cui al presente articolo, i soggetti di cui all’articolo 57 e 57-bis della L.R. n. 38/1999 possono presentare il PUA, redatto secondo le modalità ivi previste, nel rispetto delle forme di tutela di cui alla presente legge.
Il PUA redatto secondo le modalità della L.R. 38/1999, previa indicazione dei risultati che si intendono perseguire, può prevedere la necessità di derogare alle previsioni del piano dell’area naturale protetta redatto ai sensi dell’articolo 26, comma 1, lettera f) ad esclusione delle normative definite per le zone di riserva integrale».
6.1.– Il ricorrente impugna il secondo periodo di questa disposizione (introdotto dal numero 7.2 dell’art. 5, comma 1, lettera i, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018) perché, consentendo che il PUA (piano di utilizzazione aziendale) possa derogare alle previsioni del piano dell’area naturale protetta, si porrebbe in contrasto con l’art. 25, comma 2, della legge n. 394 del 1991, secondo cui «[i]l piano per il parco […] ha valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello».
Da questo deriverebbe il contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., poiché la norma regionale impugnata ridurrebbe in peius i livelli minimi uniformi di tutela previsti dalla legislazione statale in materia di tutela dell’ambiente.
Nel caso di specie lo «standard minimo uniforme di tutela nazionale» si estrinsecherebbe nella predisposizione da parte degli enti gestori delle aree protette di strumenti programmatici e gestionali per la valutazione di rispondenza delle attività svolte alle esigenze ambientali.
Secondo la resistente, la norma impugnata non avrebbe alcuna portata innovativa della disciplina previgente.
Il legislatore regionale si sarebbe limitato, infatti, «ad operare una sorta di mero intervento di coordinamento» delle disposizioni recate dagli artt. 8, comma 4, lettera d), 26, comma 1-bis, lettera b), e 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, «riproducendone i medesimi contenuti sostanziali».
La difesa regionale aggiunge che le disposizioni citate sono state introdotte dalla legge della Regione Lazio 10 novembre 2014, n. 10 (Modifiche alle leggi regionali relative al governo del territorio, alle aree naturali protette regionali ed alle funzioni amministrative in materia di paesaggio) e non sono mai state oggetto di censure di illegittimità costituzionale.
6.2.– La questione promossa è ammissibile e fondata.
Anche in questo caso la resistente si difende rilevando che la norma impugnata non avrebbe «alcuna portata innovativa», in quanto il legislatore regionale si sarebbe limitato «ad operare una sorta di mero intervento di coordinamento» delle disposizioni recate dagli artt. 8, comma 4, lettera d), 26, comma 1-bis, lettera b), e 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, «riproducendone i medesimi contenuti sostanziali».
Al riguardo è agevole rilevare che le ipotesi indicate nei citati articoli della legge reg. Lazio n. 29 del 1997 non coincidono affatto con quelle ricomprese nell’ampia e indeterminata formula introdotta dalla disposizione impugnata, che consente al PUA di disporre «la necessità di derogare alle previsioni del piano dell’area naturale protetta».
Tale norma si pone in contrasto non solo con gli artt. 22 e 23 della legge n. 394 del 1991, che individuano nel piano del parco uno degli strumenti di attuazione delle finalità del parco stesso, ma soprattutto con l’art. 25, comma 2, della medesima legge, che riconosce al piano per il parco il «valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico» e che configura il piano in questione come strumento di pianificazione sostitutivo dei piani paesistici e di quelli territoriali o urbanistici di qualsiasi livello.
Poiché le anzidette norme statali sono espressione della competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente – più volte sottolineata da questa Corte nelle pronunce richiamate nel punto 3.2.1. – la norma impugnata viola l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Deve essere pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, lettera i), numero 7.2), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, che, inserendo il secondo periodo del comma 2-bis dell’art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, ha previsto che «[i]l PUA redatto secondo le modalità della L.R. 38/1999, previa indicazione dei risultati che si intendono perseguire, può prevedere la necessità di derogare alle previsioni del piano dell’area naturale protetta redatto ai sensi dell’articolo 26, comma 1, lettera f) ad esclusione delle normative definite per le zone di riserva integrale».
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri indicato in epigrafe;
…… 2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, lettera i), numero 7.2), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, che ha introdotto il secondo periodo del comma 2-bis dell’art. 31 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997;
