Prot. n. 71/2020 Direzione Regionale per le politiche abitative e la pianificazione territoriale, paesistica e urbanistica
Arch. Manuela Manetti
Dirigente dell’Area Valutazione Ambientale Strategica
Arch. Gaetano Colletta
Dirigente dell’Area Vigilanza Urbanistico-Edilizia
Arch. Giorgia Boca
p.c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare
Direzione Generale per la Crescita Sostenibile e la Qualità dello Sviluppo (CRESS)
Divisione V – Sistemi di valutazione ambientale
Dott. Giacomo Meschini
p.c. Assessore alle Politiche Abitative ed all’Urbanistica
Dott. Massimiliano Valeriani
Oggetto – Variante Generale del PRG del Comune di Cerveteri in luogo del PUCG: richiesta di annullamento e/o di decadenza della deliberazione del Consiglio Comunale n. 18 del 2 maggio 2017 e della procedura di Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.)
Con riferimento all’argomento di cui all’oggetto questa associazione intende avvalersi dell’art. 9 della legge n. 241/1990, che la riconosce portatrice di interessi diffusi e le dà il pieno diritto di intervenire nel procedimento in questione, da cui ritiene che possa derivare un danno per il territorio del Comune di Cerveteri e per i cittadini che lo abitano: in tale veste presenta la seguente memoria scritta che ai sensi dell’art. 10 della legge n. 241/1990 le SS.LL. in indirizzo hanno «l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento.»
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Con deliberazione della Giunta Comunale di Cerveteri n. 81 del 25 giugno 2015 e successiva deliberazione del Consiglio Comunale n. 26 del 30 luglio 2015 è stato approvato il Documento Preliminare di Indirizzo del Nuovo Piano Regolatore Generale (P.R.G.): ma con deliberazione n. 27 del 21 febbraio 2017 il Consiglio Comunale ha poi deciso di procedere alla redazione di una Variante Generale al PRG che dovrebbe costituire il Nuovo Piano Regolatore Generale del Comune di Cerveteri, in luogo della redazione del nuovo Piano Urbanistico Comunale Generale (P.U.G.C.).
Con nota prot. n. 16947 del 12 aprile 2017 il Comune di Cerveteri, in qualità di Autorità Procedente, ha trasmesso All’Autorità Competente della Regione Lazio (Area Autorizzazioni Paesaggistiche e VAS) istanza di verifica di assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.) della Variante Generale al PRG (Nuovo PRG) ex art. 12 del D.Lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii..
Senza aspettare la risposta della Regione Lazio, con deliberazione n. 18 del 2 maggio 2017, un mese prima delle elezioni amministrative, il Consiglio Comunale ha adottato la Variante Generale del PRG del Comune di Cerveteri in luogo del PUCG.
Con nota n. 283212 del 5 giugno 2017 la dirigente ad interim dell’Area Autorizzazioni Paesaggistiche e Valutazione Ambientale Strategica della Regione Lazio arch. Maria Luisa Salvatori ha comunicato al Comune di Cerveteri la necessità di attivare la procedura VAS ai sensi dell’art. 13 del D.Lgs. 152/2006 e lo ha invitato a presentare una nuova istanza per l’avvio di tale procedura: in tale nota interlocutoria, l’Autorità competente ha evidenziato chiaramente nel contempo che «il procedimento si intende non attivato.»
A seguito della pubblicazione di tutti gli elaborati della Variante Generale, in allegato alla nota VAS prot. n. 6 del 21 agosto 2017 questa associazione ha trasmesso le osservazioni alla Variante Generale, con cui ha rilevato una serie di vizi di legittimità che ha segnalato alla Città Metropolitana con nota VAS prot. n. 7 del 22 agosto 2017 ed alla Regione Lazio con nota VAS prot. n. 8 del 22 agosto 2017: con quest’ultima nota ha evidenziato in una memoria allegata una serie di vizi di legittimità che ha chiesto all’Assessore Massimiliano Valeriani ed alla direttrice Manuela Manetti «di voler accertare, provvedendo in caso affermativo ad esercitare i rispettivi poteri per far annullare in particolare la deliberazione della Giunta Comunale n. 27 del 21 febbraio 2017 e la deliberazione del Consiglio Comunale n. 18 del 2 maggio 2017, se non anche la deliberazione della Giunta Comunale n. 81 del 25 giugno 2015 e la deliberazione del Consiglio Comunale n. 26 del 30 luglio 2015.»
Alla istanza ha dato seguito la responsabile della Direzione Regionale Territorio, Urbanistica e Mobilità, Arch. Manuela Manetti, con la nota prot. n. 452362 dell’11 settembre 2017, trasmessa via p.e.c., con cui ha fatto sapere di non rinvenire «al momento alcuna competenza specifica in capo alla Scrivente Direzione», per cui «si resta in attesa dell’invio, da parte dell’amministrazione comunale, di tutti gli atti concernenti la Variante generale in argomento».
Con nota VAS prot. n. 11 del 16 settembre 2017 questa associazione ha replicato che «la Direzione Regionale Territorio, Urbanistica e Mobilità ammette che c’è comunque stata da parte del Consiglio Comunale di Cerveteri la adozione di una Variante Generale senza nemmeno aspettare la trasmissione del “Documento di Scoping” sulla base delle cui prescrizioni redigere il Rapporto Ambientale che avrebbe dovuto accompagnare tutte le fasi della elaborazione della Variante Generale» per cui «la mancata trasmissione al momento degli atti e degli elaborati di tale Variante non esenta per certo le SS. LL. (compresa soprattutto l’Area V.A.S.) dall’obbligo di esercitare la propria competenza e conseguentemente di interrompere immediatamente un procedimento che ha portato alla adozione di una Variante Generale che non è stata sottoposta alla procedura di VAS».
Con la nota suddetta questa associazione è tornata «pertanto a sollecitare le SS.LL. in indirizzo, ciascuna nell’ambito delle rispettive competenze, ad esercitare il proprio potere di controllo riguardo alla piena ottemperanza alla normativa in materia di V.A.S., nel rispetto del principio di leale collaborazione sancito dell’art. 97 della Costituzione ed a provvedere a far annullare tutte le deliberazioni che hanno portato alla decisione di adottare una Variante Generale del PRG vigente in luogo di un PUCG.»
Di fronte al più assoluto silenzio, con nota VAS prot. n. 22 del 1 marzo 2019 questa associazione ha ribadito che il 5° comma dell’art. 11 del D.Lgs. n. 152/2006 dispone che «i provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge» ed è tornata a sollecitare il rispetto della suddetta disposizione, provvedendo all’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Cerveteri n. 18 del 2 maggio 2017, se non anche della Giunta Comunale n. 81 del 25 giugno 2015, della deliberazione del Consiglio Comunale n. 26 del 30 luglio 2015 e della deliberazione della Giunta Comunale n. 27 del 21 febbraio 2017.
Con nota prot. 217124 del 20 marzo 2019, trasmessa via pec, l’arch. Maria Luisa Salvatori ha confermato l’invito fatto al Comune di presentare nuova istanza per il vero e proprio avvio della procedura di V.A.S. ed ha specificato che il procedimento non si intende ancora “attivato” per cui «non ha “avallato” alcunché, ma si è limitata a determinare le modalità operative che il Comune avrebbe dovuto correttamente mettere in campo che, allorquando verrà acquisita la richiesta di attivazione della procedura di VAS ex art. 13 del D.Lgs. 152/2006 e ss.mm.ii., verranno effettuate le dovute valutazioni di competenza».
Con nota VAS prot. n. 24 del 22 marzo 2019 questa associazione ha replicato all’arch. Maria Luisa Salvatori, facendole presente che in modo del tutto contradditorio aveva rilevato fra l’altro che «l’avviso di adozione del Piano in parola è stato pubblicato sul BURL n. 50 del 22/06/2017», ammettendo di essere perfettamente a conoscenza che la Variante Generale del PRG del Comune di Cerveteri era stata già adottata dal Consiglio Comunale senza nemmeno avere avviato la procedura di V.A.S., per cui si erano già creati i presupposti di illegalità previsti dal 5° comma dell’art. 11 del D.Lgs. n. 152/2006.
Con la nota suddetta questa associazione ha messo in evidenza che «conseguentemente si sono determinate le condizioni oggettive per la annullabilità della delibera di adozione della Variante Generale, senza dover dilazionare a “valutazioni di competenza” che sono effettuabili fin d’ora: si mette in evidenza che il loro rimando avallerebbe comunque se non altro la permanenza della validità della Variante, con tutte le conseguenze che si vengono a determinare sul piano economico.»
A maggio del 2019 la S.r.l. “Euromade”, società mandataria della Variante Generale, ha redatto un “Rapporto Preliminare per la Valutazione Ambientale Strategica”, che il Comune di Cerveteri ha poi allegato alla nota prot. n. 29113 del 14 giugno 2019 con cui ha presentato una nuova istanza per l’avvio della procedura VAS sulla Variante Generale già adottata ai sensi stavolta dell’art. 13 del D.Lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii.: alla nota sono state allegate anche la Relazione Illustrativa e le Norme Tecniche di Attuazione della Variante Generale con gli elaborati grafici.
Al paragrafo 2.3 del suddetto “Rapporto Preliminare” (pag. 14) viene testualmente dichiarato: «Nel caso dei piani/programmi di cui all’articolo 6.3 occorre effettuare inizialmente una “verifica di assoggettabilità” ai sensi dell’articolo 12. Se da tale verifica risulterà che il piano/programma possa determinare impatti significativi sull’ambiente, allora si avvierà la procedura di VAS».
Sul tema in oggetto il 23 luglio 2019 il consigliere regionale Marco Cacciatore ha presentato una interrogazione per sapere dal Presidente del Consiglio Regionale e dall’Assessore all’Urbanistica «come intendano intervenire al fine di imporre all’Amministrazione comunale di Cerveteri il corretto iter amministrativo».
In risposta all’interrogazione con nota prot. n. 679989 del 26 agosto 2019 la responsabile della Direzione Regionale Territorio, Urbanistica e Mobilità, arch. Manuela Manetti, unitamente alla responsabile dell’Area Autorizzazioni Paesaggistiche e Valutazione Ambientale Strategica, hanno evidenziato come «gli Uffici regionali a tale proposito hanno sempre cercato di indicare alle Amministrazioni comunali la procedura più corretta e meno onerosa, ovvero quella di attivare fin da subito la VAS dopo la sola delibera di indirizzo (senza adottare il Piano) aspettando l’esito della prima fase di VAS (documento di scoping) per poi procedere all’adozione del Piano ai fini urbanistici comprensivo di Rapporto Ambientale e Sintesi Non Tecnica ai fini VAS».
Ma al tempo stesso hanno informato che «è prassi abbastanza ricorrente che siano avviate procedure di Vas relative a Piani urbanistici già adottati (anche pubblicati e talvolta controdedotti) con l’inconveniente oltre che aggravio di aver dovuto riadottare e ripubblicare il Piano (anche a fini urbanistici oltre che di Vas) a seguito di modifiche al Piano introdotte nella fase di scoping VAS e/o altri parei intervenuti, tali da richiedere una nuova adozione».
La nota congiunta si chiude nel seguente modo: «La circostanza che l’Amministrazione comunale di Cerveteri abbia dunque in precedenza adottato la variante urbanistica generale, non ha impedito l’attivazione e lo svolgimento della procedura di VAS, nel senso che l’ente comunale può decidere in modo autonomo e LEGITTIMO di adottare atti di natura urbanistica per il proprio territorio, fermo restando, si ribadisce, la pregiudiziale che qualora l’esito della procedura di VAS apporti modifiche allo strumento urbanistico già adottato, il Comune dovrà uniformarsi ad esse, procedendo ad una nuova adozione».
Riguardo alla presunta legittimità del procedimento seguito dal Comune di Cerveteri si fa presente anzitutto che secondo la Corte di Giustizia, in considerazione della finalità della direttiva VAS, consistente nel garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente, le disposizioni che delimitano il suo ambito di applicazione e, in particolar modo, quelle che enunciano le definizioni degli atti ivi previsti devono essere interpretate in senso ampio (Corte giustizia UE, sez. II, 7 giugno 2018, causa C – 671/15, par. 34, che richiama anche la sentenza 27 ottobre 2016, D’Oultremont e a., C290/15, EU: C:2016:816, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
Secondo la Corte di Giustizia l’obiettivo principale perseguito consiste nel sottoporre a valutazione ambientale i «piani e programmi» che possono avere effetti significativi sull’ambiente durante la loro elaborazione e prima della loro adozione (in tal senso, sentenza del 28 febbraio 2012, Inter-Environnement Wallonie e Terre wallonne, C41/11, EU:C:2012:103, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
A conferma dell’obbligo di sottoporre a VAS anche una Variante Generale al PRG prima della sua adozione si porta il Piano Urbanistico Comunale (P.U.C.) di Laigueglia (SV), che è stato adottato senza essere stato sottoposto alla procedura di Valutazione Ambientale Strategica e che per tali motivi è stato annullato sia dal TAR Liguria (con sentenza n. 941 del 19.12.2017) che dal Consiglio di Stato (con sentenza n. 2651 del 24 aprile 2019), a seguito del ricorso promosso dalla associazione “Verdi Ambiente e Società” (VAS).
Ne deriva quindi che non è affatto “legittimo” né il procedimento seguito dal Comune di Cerveteri né il considerarlo tale da parte della Regione Lazio.
Nel frattempo con nota prot. n. 654561 del 7 agosto 2019 l’Autorità competente della Regione Lazio ha individuato i Soggetti con Competenza Ambientale (SCA) interessati dalla procedura ed al fine di procedere con l’iter amministrativo ha invitato il Comune di Cerveteri ad inviare il Rapporto Preliminare e gli elaborati grafici a tutti gli SCA: con la stessa nota regionale è stato evidenziato che, nelle more della ricezione di quanto richiesto, l’iter amministrativo del procedimento è sospeso.
Solo a distanza di quasi un anno con nota prot. n. 33692 del 22 luglio 2020 il Comune si è deciso a trasmettere la documentazione richiesta a tutti gli SCA.
In questo frattempo, a distanza ormai di ben 3 anni e mezzo dalla adozione della Variante Generale al PRG non ha ancora approvato le controdeduzioni alle osservazioni presentate da cittadini, comitati e associazioni, che dovevano essere approvate entro 120 giorni dal termine ultimo fissato per la presentazione delle osservazioni.
Il Comune non ha quindi potuto finora trasmettere alla Regione Lazio tutta la documentazione relativa alla Variante Generale: dal 3 maggio 2020 sono pertanto decadute le misure di salvaguardia in pendenza dell’approvazione dei piani regolatori e si sono conseguentemente create le condizioni di cui al 3° comma dell’art. 12 del D.P.R. n. 380 del 6 giugno 2001 (Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), ai sensi del quale «la misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento urbanistico».
A tal riguardo il Sindaco del Comune di Cerveteri Alessio Pascucci nel corso della seduta del Consiglio Comunale del 29 ottobre 2020 ha rilasciato la seguente dichiarazione: «In realtà faccio una brevissima precisazione perché ho sentito dire una cosa negli interventi precedenti che non è precisa e siccome l’ho letta anche sul giornale non vorrei che poi i nostri cittadini facessero degli errori.
Il Piano Regolatore è stato adottato con una delibera, la Variante del 2017, e è perfettamente nel suo iter: non è scaduto, non sta scadendo, non è andato a male e non è cambiato niente.
La norma prevede in tutta Italia, non a Cerveteri, che dopo tre anni le norme di salvaguardia vengano meno: è una tutela perché l’iter dei piani regolatori durano tanto e quindi si prevede che le norme non sopravvivano, le norme di salvaguardia.
L’unica cosa che decade in tutto il mondo, quindi in tutta Italia e non solo da noi, quindi sono passati tre anni era già previsto che decadessero le norme di salvaguardia: questo non cambia niente dell’iter del piano regolatore.
Quindi dire alla città che il piano regolatore è scaduto o è stato annullato, che l’iter si è interrotto significa fare un danno agli onesti cittadini della nostra città.
Volevo dire questo.
Grazie.»
Il Consiglio di Stato (con sentenza in Adunanza Plenaria n. 2 del 2008) e la Corte Costituzionale (con sentenza n. 102 del 2013) hanno ritenuto che la disciplina sulle misure di salvaguardia di cui al citato 3° comma dell’art. 12 del Testo Unico dell’edilizia abbia una valenza mista: edilizia, in quanto è volta ad incidere sui tempi dell’attività edificatoria, ed urbanistica, in quanto finalizzata alla salvaguardia, in definiti ambiti temporali, degli assetti urbanistici in itinere e, medio tempore, dell’ordinato assetto del territorio.
Riguardo alla valenza edilizia, se con le misure di salvaguardia perfettamente in vigore nella prassi prima si applicava un sistema di doppio filtro consecutivo, valutando l’ammissibilità delle domande di rilascio del permesso di costruire mediante il confronto tra il P.R.G. vigente (approvato) e la Variante Generale (adottata), ora a seguito della decadenza delle misure di salvaguardia riconosciuta dallo stesso Sindaco Pascucci non possono più essere tenute “sospese” le domande presentate in base alle destinazioni della Variante Generale (vedi in particolare le aree agricole divenute edificabili), che l’Ufficio Tecnico non può più nemmeno accettare: possono essere presentate ed istruite soltanto domande di rilascio del permesso di costruire conformi tanto al P.R.G. vigente quanto alla legge urbanistica regionale n. 38 del 22 dicembre 1999. Riguardo invece alla valenza urbanistica secondo il Sindaco Pascucci, in regime di misure di salvaguardia che lui stesso ha riconosciuto decadute, il Consiglio Comunale – a ben 3 anni e mezzo di distanza – dovrebbe approvare le controdeduzioni alle osservazioni presentate ad agosto del 2017 e trasmettere alla Regione gli elaborati della Variante Generale, le osservazioni e le controdeduzioni, nella convinzione che la Variante Generale possa essere considerata ancora valida e quindi proseguire un procedimento istruttorio di approvazione definitiva con le misure di salvaguardia decadute e senza avere svolto tutte le fasi preventive ed obbligatorie di Valutazione Ambientale Strategica.
Ai sensi del 1° comma dell’art. 36 della legge regionale n. 38 del 22 dicembre 1999 le misure di salvaguardia si applicano dalla data di adozione della Variante Generale al PRG di Cerveteri fino alla data della sua “esecutività” che scaturisce solo ed esclusivamente da una sua approvazione definitiva, che a tutt’oggi non c’è stata: se sono ora decadute per ammissione dello stesso Sindaco, allora è decaduta anche la valenza giuridica della Variante Generale.
Una proroga di fatto e per 5 anni delle misure di salvaguardia si potrebbe teoricamente avere con una riadozione della Variante Generale, con la sua pubblicazione e la trasmissione entro un anno alla Regione Lazio delle controdeduzioni alle osservazioni presentate.
Ma il principio della necessaria temporaneità delle “misure di salvaguardia” vincola le amministrazioni comunali, per cui «non appare di certo consentito la successiva reiterazione dello stesso strumento urbanistico sostanzialmente identico a quello precedente al solo fine di spostare in avanti i naturali termini di scadenza delle misure di salvaguardia» (TAR Napoli, Campania, Sez. II, n. 2770/2007) e non è consentito quindi nemmeno al Comune di Cerveteri di «adottare altra variante di pressocché pari contenuto, senza dar conto delle specifiche ragioni che ne giustifichino la reiterazione, con l’effetto di rinnovare e prorogare, senza soluzione di continuità, le predette misure di salvaguardia» (C.d.S., Sez. I, n 44/2014).
In una nota del 25.6.2018, l’Area Legislativa e Conferenze di Servizi della Regione Lazio ha espresso il seguente parere al riguardo: «È quindi conseguente che … NON PUÒ RITENERSI CONSENTITO ADOTTARE UN NUOVO STRUMENTO URBANISTICO IDENTICO AL PRECEDENTE AL SOLO SCOPO DI REITERARNE LE MISURE DI SALVAGUARDIA».
Si chiede pertanto alla responsabile della Direzione Regionale per le politiche abitative e la pianificazione territoriale, paesistica e urbanistica, arch. Manuela Manetti, nonché alla Dirigente dell’Area Vigilanza Urbanistico-Edilizia, arch. Giorgia Boca, di dichiarare decaduta la Variante Generale al PRG di Cerveteri nell’ambito delle rispettive competenze.
Il 5° comma dell’art. 11 del D.Lgs.n. 152/2006 stabilisce che «I PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI DI APPROVAZIONE ADOTTATI SENZA LA PREVIA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA, OVE PRESCRITTA, SONO ANNULLABILI PER VIOLAZIONE DI LEGGE»: nel rispetto di di tale prescrizione si chiede di annullare la deliberazione n. 18 del 2 maggio 2017, con cui il Consiglio Comunale ha adottato la Variante Generale del PRG del Comune di Cerveteri in luogo del PUCG.
Si chiede infine al Dirigente dell’Area Valutazione Ambientale Strategica, arch. Gaetano Colletta, di dichiarare nullo per palese vizio di legittimità il procedimento di VAS fin qui portato avanti.
Si rimane in attesa di un riscontro scritto, anche per via telematica, che si richiede ai sensi degli articoli 2, 3, 9 e 10 della legge n. 241/1990.
Distinti saluti
Dott. Arch. Rodolfo Bosi
Roma, 2 dicembre 2020
